Myk landing i norsk økonomi, men hvor går ferden videre?

Ut fra omtalen i kapittel 2 i Nasjonalbudsjettet ser det ut som regjeringen må være godt fornøyd med Norges Banks arbeid for å dempe prisveksten. Regjeringen regner med at prisveksten vil halveres fra 2022 til 2025, uten noe særskilt bidrag fra finanspolitikken. Oppgang i styringsrenten anslås å løfte pengemarkedsrenten med rundt 4 prosentpoeng. Depresieringen av krona, som gjennom de siste årene har bidratt til økt prisvekst, anslås å stoppe opp. Husholdningenes realrente etter skatt, som har vært til dels betydelig negativ siden 2021, vil kanskje bikke null allerede neste år. Arbeidsledigheten anslås ikke å øke med mer enn ½ prosentenhet, og regjeringen forventer at reallønnsveksten blir litt i overkant av produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er sysselsatte, forventes å holde seg stabilt rundt 70 prosent. Her snakker vi virkelig om myk landing, med mindre regjeringen igjen har undervurdert pris- og lønnsveksten. Men er landingsbanen bærekraftig? Det sier budsjettet lite om.

Regjeringen har satt seg flere langsiktige økonomiske mål, herunder om å kutte norske utslipp av klimagasser med 55 prosent innen 2030 (Omstillingsmålet), om å doble eksporten fra Fastlands-Norge innen 2030 (Eksportreformen) samt visjoner for utvikling av verdikjeder for havvind, hydrogen, batterier og fangst og lagring av CO2 (Grønt industriløft). Disse målene har minst tre fellestrekk; de er lite gjennomtenkte, de kan komme til å koste mer enn de smaker, og hverken satsingene, eller eventuelle budsjettutfordringer knyttet til dem, omtales i Nasjonalbudsjettet 2024. Her deler de dessverre skjebne med spørsmålet om langsiktig bærekraft i finanspolitikken.

Når det gjelder mulige utfordringer for finanspolitikken fremover, viser regjeringen til Perspektivmeldingen 2021, men vi finner nesten ingen informasjon fra denne meldingen i årets nasjonalbudsjett. Den eneste referansen til årene etter 2030 er at utfordringene med økende utgifter som følge av en aldrende befolkning vil tilta. Det er ingen tallmessig antydning av hva dette vil bety for statens finansieringsbehov fremover. Også andre anslag som naturlig vil inngå i en vurdering av langsiktig økonomisk utvikling og bærekraften i finanspolitikken fremover er gradvis forsvunnet fra nasjonalbudsjettene. Det såkalte generasjonsregnskapet ble sist publisert i Nasjonalbudsjettet 2014. Anslaget for verdien av de gjenværende petroleumsreservene forsvant med Nasjonalbudsjettet 2022, sammen med tall for utviklingen i folketrygdens utgifter, statens netto kontantstrøm og fondets størrelse og mulige avkastning på lang sikt.^{# I fjorårets nasjonalbudsjett er det en figur som viser tre baner for fondsavkastningen (og dermed implisitt for fondet) frem til 2030. Banen med normalisering av gassprisene viser et fond på rundt 400 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2030, dvs. om lag der fondet ventes å ligge ved utgangen av 2023. Selv denne illustrasjonen av usikkerheten i anslagene er tatt bort i årets utgave.} Også horisonten for de tallene som gis for oljepris, oljeproduksjon og oljeinvesteringer fremover er snevret inn sammenlignet med tidligere år.

En forklaring kan være at regjeringen mener slike langsiktige anslag er så usikre at de ikke kan vise seg offentlig uten anstand. Og regjeringen varsler at den vil komme tilbake til en drøfting av langsiktige utfordringer for finanspolitikken i neste perspektivmelding, kanskje allerede til våren. Men det følger ikke av dette at langsiktige problemstillinger vil bli trukket sterkere inn i løpende politikkvurdering i de påfølgende budsjettene. Erfaringen fra de senere årene peker snarere i motsatt retning. Skulle disse erfaringene danne mønster, vil det bare understreke at de løpende budsjettene lever et liv relativt uberørt av at målsettingen om langsiktig stabilitet.

Slik trenger det ikke å være. Alle tidligere perspektivmeldinger peker på at aldringen av befolkningen vil føre til et behov for økt inndekning i fremtidige budsjetter. Det betyr at dagens velferdsordninger ikke kan videreføres uten økte inntekter eller kutt i andre utgifter, dersom uttaket av fondet skal holde seg innenfor handlingsregelens ramme. Hvor stort inndekningsbehovet er, vil blant annet avhenge av den demografiske utviklingen, utviklingen i skattegrunnlagene, utformingen av ordninger på utgiftssiden og utviklingen i fondet. Selv uten å repetere langsiktige beregninger i hvert eneste nasjonalbudsjett ville det vært mulig å følge opp analysene fra perspektivmeldingene ved å vurdere i hvilken grad akkumulert politikk og nye forslag bidrar til å redusere langsiktige utfordringer, også utenfor klimafeltet. Ett område hvor dette har mye for seg er skatt.

Skatt

Hurdalsplattformen legger vekt på at regjeringen skal føre en forutsigbar og ansvarlig skattepolitikk overfor næringslivet. Til tross for dette, foreslo regjeringen i foregående budsjett ekstra arbeidsgiveravgift på høye lønnsinntekter og et høyprisbidrag på vind- og vannkraft. Skatteøkningene ble begrunnet med behov for inndekning på kort sikt. Mens høyprisbidraget foreslås avviklet i årets budsjett, beholdes mye av den ekstra arbeidsgiveravgiften. Slike midlertidige skatter er uheldige av to grunner. For det første kan de være utformet slik at de gir effektivitetstap og undergraver fremtidens skattegrunnlag. For det andre gir midlertidige skatter større usikkerhet for næringslivet, noe som alt annet likt, gjør det mindre attraktivt å investere i Norge.

Ekstra arbeidsgiveravgift på lønnsinntekter over 750 000 kroner ble innført fra 1. januar 2023. Den ekstra arbeidsgiveravgiften tilsvarer 5 prosent av årlige ytelser (inkludert naturalytelser og pensjonsinnskudd) som overstiger 750 000 kroner. Dette beløpet ble i årets budsjett endret til 850 000 kroner, noe som tilsvarer omtrent 60 000 kroner mer enn fjorårets innslagspunkt på 750 000 kroner, justert for forventet lønnsvekst. Avgiften ble i Statsbudsjettet for 2023 begrunnet som «et situasjonstilpasset tiltak som skal bidra til inndekningen av ekstraordinært store utgifter», og et «tiltak som kan bidra til å dempe presset i arbeidsmarkedet». Hvor mye økt arbeidsgiveravgift på høye lønninger betyr for effektiviteten i økonomien avhenger av hvem som ender opp med å betale for den ekstra skatten: bedriftseiere (gjennom redusert profitt), lønnstakere (gjennom redusert lønnsvekst) eller konsumenter (gjennom høyere priser). Dersom bedriftene ikke fullt ut velter sine økte kostnader over på lønnstakere eller konsumenter, kan den økte skatten føre til en reduksjon i sysselsetting. Ku, Schönberg og Schreiner (2020 og 2023) finner at en uventet økning i arbeidsgiveravgift blant en del bedrifter i Norge i 2004, som følge av harmoniseringen av geografisk differensierte satser, førte til redusert sysselsetting. Selv etter at denne skatteøkningen ble reversert, økte ikke sysselsettingen igjen i de rammede bedriftene. Det ser ut som dette i hovedsak skyldtes to forhold: noen bedrifter la ned produksjon, mens andre investerte i ny teknologi, og vred seg over mot mer kapitalintensiv produksjon. Midlertidige økninger i skatt på arbeidskraft kan dermed påvirke fremtidige skattegrunnlag negativt. Regjeringen har pekt på at den økte arbeidsgiveravgiften på høye lønninger på kort sikt kan bli veltet over i økte priser, og at den økte avgiften dermed ikke vil påvirke bedriftenes resultater. I den grad regjeringen skulle vise seg å ha rett i sin gjetning om insidens, fremstår begrunnelsen for skatteøkningen enda merkeligere. Dersom bedriftene velter skatten over i økte priser, vil den bidra til høyere prisvekst, ikke lavere.

Høyprisbidraget på vind- og vannkraft ble også foreslått i budsjettet for 2023 (og det ble innført mot slutten av 2022). Høyprisbidraget innebar en ekstra avgift tilsvarende 23 prosent av kraftpris over 70 øre per kWh. Denne avgiften ble i budsjettet for 2023 begrunnet med et «behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon». Høyprisbidraget var ikke tilpasset lønnsomheten i de enkelte kraftverk, og ble dermed også krevet inn for prosjekter som på marginen ikke er lønnsomme for selskapene når avgiften må betales. Slik utforming av skatten kan føre til at samfunnsøkonomiske lønnsomme investeringer ikke foretas. Dessuten gir høyprisbidraget mindre insentiver til å spare på kraften mot perioder med høy forventet pris (og dermed med høy verdi for forbrukerne). Denne formen for beskatning kan dermed både føre til mindre investeringer i teknologi som flytter kapasitet til perioder med høye priser, og til lavere vannstand i magasinene.

Det er positivt at regjeringen nå foreslår å fjerne høyprisbidraget med virkning fra 1. oktober. Dette er likevel ingen garanti for at ikke skatten allerede har påvirket investeringer. Det samme gjelder ekstra arbeidsgiveravgift, dersom denne en dag fjernes. Som beskrevet over, kan den midlertidige skatten allerede ha hatt en effekt på investeringer som det vil ta tid å reversere. Vi kan heller ikke utelukke at regjeringens eksperimentering med skatteendringer har resultert i at næringsaktører nå vurderer utformingen av det fremtidige skattesystemet som mer usikkert enn før. Også slik kan kortsiktig budsjettpolitikk bidra til å undergrave fremtidens skattegrunnlag.

Fremtidens skattegrunnlag: Sysselsetting

Sysselsettingen er høy i Norge sammenliknet med i andre land, men forskjellen mellom Norge og EU27-landene er redusert med 40 prosent de siste to tiårene. Bak relativt høy sysselsetting ser vi også at vi jobber relativt få timer, blant annet jobber én av fire sysselsatte deltid. Vi har høyt sykefravær, om lag én av ti personer i arbeidsfør alder mottar uføretrygd og andelen unge på helserelaterte ytelser øker.

Alle tidligere perspektivmeldinger har pekt på gevinsten for offentlige finanser av høyere sysselsetting, og de har kommet med eksempler på tiltak som kan bidra til en utvikling i ønsket retning. Likevel er sysselsettingspolitikk et svært begrenset tema i årets budsjett. Dette skyldes kanskje dagens situasjon med svært lav arbeidsledighet, men det gjenspeiler i så fall tendensen til å fokusere på det kortsiktige bildet i budsjettet. I stedet kunne regjeringen over tid lagt mer systematisk vekt på å føre en politikk som bidrar til at flere kommer i arbeid eller arbeider mer. Det er imidlertid noen viktige, positive forslag i årets budsjett.

Ett slikt forslag er at regjeringen iverksetter et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for unge som søker på uføretrygd. Forsøket går ut på å gi unge uføre en jobb der lønnen avhenger av deres produktivitet og suppleres med gradert uføretrygd. Her følger regjeringen opp ett av forslagene fra Sysselsettingsutvalget, som i 2021 kom med en rekke forslag for økt sysselsetting.

Et annet positivt punkt er forslaget om å utrede mulighetene for en forsøksordning med arbeidsfradrag for unge. Studier tyder på at økonomiske insentiver gir spesielt store utslag i arbeidstilbud på den ekstensive marginen (yrkesdeltakelse) sammenliknet med på den intensive marginen (antall timer jobbet); se for eksempel Eissa, Jacobsen og Kreiner (2006) og Graber mfl. (2022). Dette gjelder spesielt for personer med lave inntekter. Samtidig kan skattesystemet i kombinasjon med trygdesystemet gi svake insentiver til å gå fra trygd til arbeid. For å styrke insentivene til å gå fra trygd til arbeid foreslo Skatteutvalget å innføre et arbeidsfradrag, det vil si et bunnfradrag i inntektsskattegrunnlaget som gis for inntekter fra arbeid og næring, men ikke trygd og pensjon (NOU 2022: 20).

Arbeidsorientert uføretrygd og arbeidsfradrag for unge er tiltak som potensielt kan bidra til å styrke sysselsettingen i fremtiden. Samtidig er effektene usikre, og det er derfor svært positivt at regjeringen ønsker å gjennomføre begrensede forsøk som evalueres før tiltakene eventuelt gjøres universelle. Forhåpentligvis videreføres denne viljen til å føre kunnskapsbasert politikk i neste års budsjetter. Andre elementer fra Sysselsettingsutvalget som bør følges opp på liknende måter er endringer i sykelønnsordningen, samt økninger i NAVs ressurser til å kunne trappe opp bruken av opplæringstiltak og lønnstilskudd.

Handlingsregelen og bærekraftig finanspolitikk

På lang sikt må bruk av varer og tjenester i Norge ligge innenfor inntektsrammen gitt ved summen av innenlandsk verdiskaping og avkastningen på (netto) utenlandsformuen. Utviklingen i fondet er derfor viktig for nasjonens handlingsrom fremover. Siden fondet eies av fellesskapet, betyr utviklingen av avkastningen også mye for inntektssiden på statsbudsjettet. Ved utformingen av finanspolitikken har ulike regjeringer de siste 40 årene prøvd å skjære igjennom konjunktursvingningene i inntektene fra fastlandsøkonomien ved å glatte betalingsstrømmene. Også for fondsinntektene er det et stort behov for glatting. Handlingsregelens formulering om å bruke forventet realavkastning er et forsøk på dette. Men med et fond som er blitt mye større enn forventet relativt til andre inntekter, er dette ikke nok. Handlingsregelen sier heller ikke mye om hvordan mer varige endringer i fondets størrelse skal håndteres, utover å peke på at konsekvensene må fases inn i budsjettet over noen år.

Et flertall i Finansdepartementets rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser forslo i februar 2022 å gjennomføre en grundig faglig utredning av hvordan handlingsregelen bør tilpasses en situasjon der uttaket fra Fondet dekker en viktig del av utgiftene i offentlig forvaltning, samtidig som det er utsikter til langsommere vekst i fondet enn før. Rådet mente at utredningen burde omfatte alternative fremgangsmåter, herunder en kontantstrømregel, og gjøres til gjenstand for bred debatt, se for eksempel Holden (2022).

I Revidert Nasjonalbudsjett 2022 varslet regjeringen at den ville komme tilbake til spørsmålet i Nasjonalbudsjettet 2023. Der ble forslaget om en bred utredning skrinlagt, etter en svært kort diskusjon i en tekstboks. Departementet konkluderte med at dagens operasjonalisering av handlingsregelen gir et godt utgangspunkt for å ivareta de bakenforliggende hensynene, men varslet likevel at det etter hvert ville komme tilbake til egenskaper ved ulike retningslinjer for bruk av fondsmidler. I årets budsjett vender departementet tilbake til saken i en ny boks, og konkluderer med at uttaksprosenten bør ligge på 2,7 prosent av fondet i normale tider. En slik justering av handlingsregelen vil ikke forbedre glattingen av uttaket ved «normale» svingninger i fondet. Derimot gir justeringen rom for å bygge opp en viss buffer mot tilbakeslag, om enn ikke mot langvarige skift i fondets verdi. Hvor store svingninger i fondet, eller i andre størrelser av betydning for finanspolitikken som er forenlige med «normale tider», vil departementet kanskje omtale mer utførlig i en varslet dokumentasjon. Som et supplement til denne dokumentasjonen kunne regjeringen også gått tilbake på sin tidligere konklusjon om ikke å følge opp forslaget fra Finansdepartementets rådgivende utvalg om en grundig faglig utredning av alternative fremgangsmåter for å styre uttaket fra fondet, og eventuelt også trukket på ekstern bistand.

Det Finanspolitiske utvalget nevnte selv en kontantstrømregel som et mulig alternativ til dagens opplegg. En slik regel gir trolig mer glatting av det løpende uttaket enn dagens regel, og beskytter uttaksnivået mot endringer i andre investorers diskonteringsrente. Men heller ikke en kontantstrømregel beskytter mot endringer i valutakursen, som har bidratt betydelig til endringer i fondets verdi de siste årene. Som understreket av utvalget beskytter den heller ikke mot systematiske skift i underliggende inntjening i de selskapene fondet er investert i, men dette er et problem en internasjonal investor ikke kommer unna.

Selv om det skulle bli gjennomført en grundig faglig utredning av kontantstrømregelen og andre forslag som har vært fremme i den økonomiske debatten, er det ikke sikkert at drøftingen ender opp i en ny operasjonalisering av bærekraftig uttak av fondet. En utredning vil likevel kunne gi innspill til hvordan en kan gi en bedre glatting av det løpende uttaket, og til tiltak en kan gjennomføre nå for å lette tilpasningen ved større endringer i fondsverdien senere.

Uavhengig av hvordan regjeringen velger å arbeide videre med budsjettregelen, kan Finansdepartementet se litt på fremstillingen av noen andre aspekter av finanspolitikken. Kommuneøkonomien behandles nå som en del av denne politikken. Det virker fornuftig, men det er da litt vanskelig å forstå hvorfor en gir tall for hvor mye overføringen fra fondet utgjør av statens utgifter og ikke av utgiftene til stat og kommune sett under ett. Stat og kommune beiter på de samme skattegrunnlagene, og en del av utgiftene på statsbudsjettet er en overføring til kommunesektoren. Finansdepartementet anslag overvurderer dermed hvor avhengig offentlige finanser samlet sett er av fondet. Og den rapporterte avhengigheten vil, alt annet likt, avhenge av om staten gir kommunene inntekter i form av skatter eller overføringer.

Et spørsmålstegn kan også settes ved sammenligningen av offentlige utgifter relativt til BNP mellom land, der Norge ligger svært høyt. BNP representerer her et anslag på inntekter eller skattegrunnlag. For Norge brukes verdiskapingen i fastlandsøkonomien som en indikator på disse størrelsene. Det innebærer at fondsinntektenes betydning som inntekt og finansieringskilde settes lik null. Dette er lite heldig. Inntektene fra fondet er kanskje mer usikre enn skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien, men gir ikke samme type dødvekttap. Selv om vi skulle regne utgiftsandelen i forhold til summen av verdiskapingen i fastlandsøkonomien og forventet fondsinntekter, ville Norge ligget høyt. For å få utgiftsandelen ned, måtte en større del av oljeinntektene (fondsavkastningen) blitt brukt til å senke skattene i stedet for å øke utgiftene. Som en liten kuriositet kan vi minne om at dette, gitt 3-prosentsregelen for uttak, også ville ha medført at en større andel av de gjenværende utgiftskronene ville vært finansiert over fondet.

Avslutning

Grundig drøfting av langsiktige problemstillinger bør trolig plasseres i perspektivmeldingene. Likevel, dersom analysene skal fungere som noe mer enn rituelle øvelser, bør regjeringen i det minste referere tilbake til dem i de årlige nasjonalbudsjettene. Et eksempel på slik manglende tilbakekopling finner vi på sysselsettingsområdet. Alle tidligere perspektivmeldinger har som nevnt pekt på gevinsten for offentlige finanser av høyere sysselsettingsandel og gitt eksempler på tiltak som muligens kunne ha bidratt til en utvikling i ønsket retning. Likevel er sysselsettingsandelen slik den måles i SSBs arbeidskraftsundersøkelse ikke høyere i 2022 enn da den første perspektivmeldingen ble lagt frem i 2004. Dette litt nedslående resultatet kunne kanskje tilsi en mer systematisk oppfølging i de løpende budsjettene av i hvilken grad nye forslag bidrar til å øke eller redusere sysselsettingen. Et ytterligere skritt kunne være å følge eksemplet fra enkelte andre nordiske land og formulere ambisjoner eller mål for utviklingen i yrkesandelen. Da kan anslåtte bidrag fra nye forslag ses opp mot målene, og en kan i ettertid vurdere i hvilken grad en er på banen. Fortsatt mangel på kortsiktig oppfølging av mulige svar på langsiktige utfordringer kan derimot føre til at utfordringene ikke blir møtt før de banker på døra. Så om vi ikke gjør noe annet systematisk på løpende basis, burde vi i det minste prøve å styrke evnen til omstilling. Den kan vi komme til å få bruk for.