En prosent her og en prosent der

I Økonomiske Analyser nummer 1/2023 presenterer Erling Holmøy og Olav Slettebø i SSB noen oppsiktsvekkende tall om den makroøkonomiske utviklingen i perioden 2006–2019. Både realinntektsveksten per innbygger og arbeidsproduktiviteten falt med 0,5 prosent per år. Det er bekymringsfullt gitt utfordringene norsk økonomi står overfor, blant annet med en aldrende befolkning og et grønt skifte som kan bety slutten for vår mest lønnsomme næring noensinne. Tittelen på Produktivitetskommisjonens første rapport (NOU 2015:1) oppsummerer problemet: Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd.

I sin andre rapport (NOU 2016:3), analyserte kommisjonen blant annet årsaker til lav effektivitet i offentlig sektor og hva som kan gjøres for å løfte den. Den påpekte at en rekke budsjettmekanismer kan føre til for dårlig oppmerksomhet om effektiv ressursbruk. Mange politiske målsettinger er mål om ressursinnsats, ikke resultater. Eksemplene som ble trukket frem var

• Mål om én prosent av BNP til FoU.

• Mål om én prosent av BNI til bistand.

• Løfter om realvekst på 12 milliarder kroner for sykehusene over fire år.

• Rusplan med målsetting om opptrapping på 2,4 milliarder kroner i perioden 2016–2020.

• Bindinger fra Stortinget om at kommunenes inntekter minimum skal dekke økning i pensjonskostnader og forventede økte utgifter pga. demografi.

Kommisjonen fremhevet at når utgiftene som bevilges blir viktigere enn resultatene som oppnås, vil effektivisering i beste fall kun bidra til at det blir rom for å gjøre noe som tidligere ikke ble prioritert i sektoren. Regjeringen har akkurat lagt rapporten til Skatteutvalget i skuffen og lite tyder på at den har lært av Produktivitetskommisjonen, i alle fall ikke på dette punktet. Den har for eksempel lansert satsingen «Hele Norge eksporterer,» hvor målet er å øke eksporten utenom olje og gass med 50 prosent, og lovet å redusere klimagassutslippene med 55 prosent, begge deler innen 2030. Det siste er i konteksten av Parisavtalen. En annen internasjonal forpliktelse vi har påtatt oss er å øke bevilgningene til forsvaret til to prosent av BNP. Regjeringen sier den vil oppnå dette NATO-målet innen 2026.

Prosentmål er spesielt utgiftsdrivende. Man kunne tenke seg at de virket symmetrisk, men all erfaring tilsier at det er mye vanskeligere å kutte bevilgningene enn å øke dem. Når nevneren øker raskt, som i fjor, kan vi få absurde utslag. I høst ble for eksempel regjeringen kraftig kritisert for å legge opp til et bistandsbudsjett på «kun» 0,75% av BNI, selv om det økte med 6,5% nominelt sett. I årets forslag til revidert nasjonalbudsjett er regjeringen angivelig strålende fornøyd med å kunne høyne med 14,3 milliarder kroner sammenlignet med saldert budsjett for 2023 slik at enprosentmålet nås. Det gir et rekordstort bistandsbudsjett på 58,5 milliarder kroner. Alt dette gjøres ved å flytte rundt på budsjettposter uten noen synlig form for vurdering av hvor pengene vil gjøre størst nytte.

Det ser ut til at for politikerne er det fristende å velge mål for ressursbruk fremfor resultatmål. De fremstår som enkle og konkrete og dermed lette å kommunisere i offentligheten. Slike argumenter har vært brukt om Handlingsregelen (NOU 2015:9, side 16): «Funksjonen som politisk rettesnor forutsetter at regelen er enkel å kommunisere. Skal finanspolitiske regler være nyttige for politiske beslutningstakere, må de være enkle og forståelige – ellers vil de vanskelig kunne spille noen rolle for å begrunne et finanspolitisk opplegg.»

I offentligheten er Handlingsregelen redusert til et tall i prosent vi angivelig kan benytte i all evighet. Det er nok ikke så mange som vet at en mer presis definisjon er at for det enkelte budsjettår skal det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet om lag tilsvare forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret – eller forstår hva det innebærer. Kanskje er det ikke så farlig siden politikerne kan nøye seg med å diskutere om det finanspolitiske opplegget for neste år innebærer for store avvik fra denne rettesnoren. Men spørsmålet om vi bør gå over til en kontantstrømsregel indikerer at den overfladiske enkelheten kan skjule problemer som er viktige på lang sikt.

En kan argumentere for at detaljene som djevelen angivelig lurer i, er en oppgave for ekspertene. Men selv ekspertutvalg faller fort for fristelsen som konkrete tall representerer. Flertallet i Energikommisjonen anbefalte målsettinger om 40 TWh i økt kraftproduksjon og 20 TWh i økt energisparing innen 2030. Lederen av kommisjonen, som var en del av mindretallet, stiller i dette nummeret det betimelige spørsmålet «Mer kraft – for enhver pris?»

Et annet ekspertutvalg la akkurat frem sitt forslag til et nytt rammeverk for utviklingspolitikken. Til tross for at utvalget anlegger et «investeringsperspektiv,» understreker behovet for effektivitet og hevder at målet om et høyt volum på offisiell bistand har ført til en utvanning av hva som regnes inn i begrepet, inkluderer rammeverket som foreslås nye prosentmål. 0,7 prosent av BNI anbefales brukt på «Investeringer i fattigdomsreduksjon og utvikling,» som er en «refokusert» variant av det utvalget tydeligvis betrakter som tradisjonell bistand. Den nye kategorien «investeringer i globale fellesgoder for utvikling» skal i forslaget starte på 0,3% av BNI slik at innsatsen totalt tilsvarer dagens målsetting for bistandsbudsjettet, men utvalget mener den bør trappes opp til 0,7% i 2032. Det innebærer i så fall en 40 prosent økning i prosentmålet, uten særlig begrunnelse utover at det er store behov i verden. Så mye for fokuset på effektivitet og avkastning på investeringer, altså.

Den samfunnsøkonomiske tilnærmingen til offentlig ressursbruk er å beregne nettonytte av tiltak. Innenfor en budsjettrestriksjon bør en så gjennomføre så mange av de høyest rangerte tiltakene det er rom for. Prosentmål er nærmest den rake motsetningen til dette siden de genererer myke budsjettrestriksjoner uten retningslinjer for prioritering. Det eneste som er sikkert, er at med en prosent her og en prosent der, blir det til slutt brukt mye penger.