Innledning

Bilavgiftene klassifiseres som særavgifter i utvalgets rapport. Utvalget gir en generell beskrivelse av særavgiftenes rolle i et effektivt skatte- og avgiftssystem. Utvalget påpeker at særavgiftene spiller en viktig rolle for å nå målene om å finansiere offentlige utgifter og å korrigere markedssvikt. Utvalget påpeker videre at i et effektivt skatte- og avgiftssystem er særavgiftenes primære rolle å korrigere markedssvikt, og at særavgifter ikke er det best egnede virkemiddelet for å oppnå spesifikke fordelingsmål. En progressiv inntektsskatt er langt mer egnet ifølge utvalget. Særavgiftene gir et ikke ubetydelig proveny til staten. Det betyr imidlertid ikke at særavgiftene er det mest effektive virkemiddelet for å skaffe staten inntekter. Et merverdiavgiftssystem med et bredt grunnlag og en sats er bedre egnet til å skaffe proveny enn fiskale særavgifter ifølge utvalget.

Kommentar: Disse betraktningene er helt i tråd med forskningen på utforming av velferdsmaksimerende skattesystemer. Atkinson og Stiglitz (1976), som er et av hovedbidragene innen skattelitteraturen, viser at en progressiv inntektsskatt kombinert med en uniform skatt på konsumgoder og tjenester omfordeler inntekt på en velferdsmaksimerende måte i et forenklet modellrammeverk. Jacobs og de Mooij (2015) viser at miljøavgifter som settes lik den marginale miljøskaden er en del av et slikt velferdsmaksimerende skattesystem. Hvis grensenytten av penger i offentlig sektor er høyere enn i privat sektor, slik praksis er i Norge, bør avgiften på forurensende goder settes lik en vektet sum av marginal miljøskade og en skatt utformet for å skaffe proveny til staten ifølge Sandmo (1975).

Co₂-avgiften på drivstoff

Utvalget gir en god beskrivelse av Norges klimaforpliktelser samt samarbeidet med EU. Utvalget påpeker at Parisavtalen innebærer at Norge har forpliktet seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Parisavtalen gir land anledning til å samarbeide om å innfri forpliktelsene, og Norge planlegger å innfri sin forpliktelse i samarbeid med EU. Klimaavtalen mellom Norge og EU fra 2019 innebærer at Norge tar del i klimaregelverket EU har vedtatt for å sikre at utslippene blir kuttet. Utslipp i kvotepliktig sektor inngår i EUs kvotehandelssystem EU ETS, mens utslipp av CO₂ fra veitransport er omfattet av innsatsfordelingsforordningen i samarbeidet med EU, og inngår dermed i ikke-kvotepliktig sektor. Avtalen med EU om deltakelse i innsatsfordelingsforordningen innebærer en forpliktelse om at Norge må redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 prosent fra 2005-nivået innen 2030. Hvert deltakerland får tildelt utslippstillatelser tilsvarende deres forpliktelse. Avtalen innebærer også at forpliktelsen kan innfris med fleksible mekanismer som blant annet omfatter kjøp og salg av utslippstillatelser med andre deltakerland. Utvalget påpeker at hvis alle utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen skal tas nasjonalt, tilsier en kostnadseffektiv måloppnåelse at det settes en uniform pris på alle ikke-kvotepliktige utslipp. En slik strategi vil imidlertid bli svært kostbar ifølge en SSB-rapport av Fæhn mfl. (2020) som utvalget henviser til. Utvalget påpeker at en økning i klimaavgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 kroner i 2030 trolig ikke vil utløse nødvendige utslippsreduksjoner for å oppfylle utslippsbudsjettet for ikke-kvotepliktige utslipp i perioden 2021–2030. Samtidig overstiger en pris på 2 000 kroner estimatene for hvilken global utslippspris som er nødvendig for å oppnå temperaturmålet i Parisavtalen ifølge utvalget.

Kommentar: Utvalget gir en god beskrivelse av Norges forpliktelser i klimapolitikken, samt samarbeidet med EU. Påstanden om at det blir svært kostbart å innfri forpliktelsen når alle utslippsreduksjoner tas nasjonalt er dokumentert med henvisning til Fæhn mfl. (2020). I rapporten påpekes det at utslippsreduksjonene i stor grad vil bli implementert ved å erstatte fossilbiler med elbiler, samt at støttepolitikken rettet mot elbiler øker de samfunnsøkonomiske kostnadene når elbiletterspørselen økes. Utvalget påpeker ikke at gunstige elbilfordeler øker de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å innfri utslippsmålet, slik rapporten de henviser til konkluderer. Utvalget unnlater også å henvise til andre forskningsarbeider som påviser betydelige kostnader forbundet med de eksisterende elbilfordelene i Norge, se Bjertnæs (2013, 2016) og Fridstrøm (2021). Kostnadene blir betydelige fordi husholdninger velger elbil for å spare avgifter på tross av at elbilen ikke passer deres kjøremønster og behov, se også Fingenbaum mfl. (2019). Utvalget velger dessuten å sammenlikne den påkrevde CO₂-avgiften med den globale utslippsprisen som er nødvendig for å innfri temperaturmålet i Parisavtalen. Utvalget skaper på denne måten et inntrykk av at kostnaden ved å innfri utslippsmålet bestemmes av størrelsen på CO₂-avgiften. Å skape et slikt inntrykk er både misvisende og kritikkverdig. Det totale utslippet i EU-systemet er som forklart ovenfor bestemt av antall utslippstillatelser i EU-systemet. Et nasjonalt utslippsmål vil med andre ord ikke påvirke utslippet av drivhusgasser i EU-systemet. Det nasjonale utslippsmålet savner dermed en god begrunnelse. Det er derfor kritikkverdig at utvalget ikke i større grad kritiserer at man viderefører et nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor.

Utvalget påpeker at det er opp til Norge om utslippsreduksjonene skal tas innenlands eller om det skal benyttes fleksible mekanismer, herunder kjøp av utslippsreduksjoner (kvoter) fra EU-land. En kostnadseffektiv måloppnåelse av forpliktelsen under innsatsfordelingen vil ifølge utvalget være å handle kvoter fra EU-land (som representerer utslippsreduksjoner innenfor innsatsfordelingen) frem til marginalkostnaden ved innenlandske utslippsreduksjoner og EU-kvoter er like. Dette oppnås ved å sette utslippsprisen for norske ikke-kvotepliktige utslipp lik prisen på EU-kvoter. Utvalget mener at dagens CO₂-avgift på drivstoff er treffsikker, kostnadseffektiv og virker etter sin hensikt. Avgiften er treffsikker fordi det er en en-til-en sammenheng mellom forbruk av mineralske produkter og CO₂-utslipp. Utvalget anbefaler derfor at CO₂-avgiften på mineralske produkter videreføres selv om det innføres en posisjonsbasert veibruksavgift.

Kommentar: Det er viktig og informativt at utvalget påpeker at Norge kan velge å innfri utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor ved å kjøpe kvoter fra EU-land. I tilfeller der forpliktelsen innfris ved å handle med kvoter påpekes det at kostnadseffektivitet innfris ved å sette utslippsprisen for norske ikke-kvotepliktige utslipp like prisen på EU-kvoter. CO₂-avgiften på drivstoff bør i så fall settes lik prisen på EU-kvoter. Men er dette avgiftsnivået mest gunstig for Norge når staten og ikke aktørene selv må kjøpe utslippstillatelsene? Problemstillingen er altså hvor høy en CO₂-avgift bør være når økt utslipp innebærer at statsbudsjettet belastes med kvotekjøp. Bjertnæs mfl. (2013) beregner en optimal CO₂-avgift i dette tilfellet og sammenlikner med den optimale avgiften i Sandmo (1975). Bjertnæs mfl. (2013) viser at CO₂-avgiften bør settes lik EU-kvoteprisen pluss en avgift utformet for å skaffe proveny til staten. Denne løsningen forutsette at verdien av penger i offentlig sektor er større enn verdien av penger i privat sektor, slik den er satt i Norge. Det er kritikkverdig at utvalget ikke anbefaler et slikt CO₂-avgiftsnivå for ikke-kvotepliktig sektor. Hvis verdien av penger i offentlig sektor er lik verdien av penger i privat sektor bør imidlertid CO₂-avgifen settes lik kvoteprisen. Man får da den kostnadseffektive løsningen utvalget beskriver. Utvalget burde presisert dette i sin rapport.

Veibruksavgifter

Utvalget støtter det pågående arbeidet i Skattedirektoratet og Statens vegvesen med å utrede en posisjonsbasert veibruksavgift. Utvalget mener likevel det er behov for midlertidige tiltak for å sikre at også brukerne av elbiler betaler en pris for veibruk, slik at de på den måten tar hensyn til de eksterne kostnadene ved egen bilbruk. Hvis man holder CO₂-utslipp utenom har en nullutslippsbil om lag de samme eksterne kostnadene som en konvensjonell bil ifølge TØI-rapporten av Rødseth mfl. (2019), som utvalget henviser til. For å prise slike kostnader foreslår utvalget en forhøyet trafikkforsikringsavgift for nullutslippsbiler. En slik avgift kan fastsettes basert på oppgitt årlig kjørelengde, og vil på denne måten fungere som en avgift på kjørte kilometer. Utvalget påpeker videre at det i de senere årene har vært en tendens til å kompensere økningene i CO₂-avgiften med å redusere veibruksavgiften på drivstoff. Dersom økninger i CO₂-avgiften på drivstoff skal kompenseres, anbefaler utvalget at det benyttes andre kompenserende virkemidler enn å redusere veibruksavgiften på drivstoff.

Kommentar: Utvalget anbefaler at også brukere av elbiler betaler en pris for veibruk. Det er opplagt et godt og viktig forslag. Forslaget om å innføre en midlertidig forhøyet trafikkforsikringsavgift for nullutslippsbiler er imidlertid lite gjennomtenkt. En slik avgift er lite hensiktsmessig fordi den i liten grad kan tilpasse slik at den reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene av veibruk. En slik avgift kan ikke differensieres mellom geografiske områder og over tid på døgnet med svært forskjellig trafikktetthet. Dette er av stor betydning siden de eksterne kostnadene av veibruk varierer kraftig langs disse dimensjonene. Her burde utvalget heller vurdert forslaget i konklusjonen i Bjertnæs (2019b): «Et alternativ er bompenger kombinert med avgifter på kjørte kilometer som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved veitrafikk». En veibruksavgift der både el- og fossilbiler betaler rushtidsavgift i form av tids- og kjøretøydifferensierte bompenger, slik som i Oslo og Bergen, som reflekterer eksterne kostnader av veibruk i urbane strøk kombinert med veibruksavgift på drivstoff for fossilbiler samt forhøyet trafikkforsikringsavgift for elbiler tilpasset de eksterne kostnadene av veibruk utenfor urbane strøk vil i langt større grad reflektere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved veibruk enn utvalgets forslag. Slike avgifter er dessuten i stor grad allerede på plass, så da er det bare å justere avgiftssatsene. Det er kritikkverdig at utvalget ikke har fått med seg dette forslaget, som åpenbart er bedre enn utvalgets eget forslag.

Utvalget anbefaler videre at økninger i CO₂-avgiften ikke kombineres med reduksjoner i veibruksavgiften på drivstoff, men at man eventuelt benytter andre kompenserende virkemidler. Igjen er utvalget på kollisjonskurs med forskningen. Veibruksavgiften på bensin er satt for å matche de gjennomsnittlige marginale eksterne kostnadene av veibruk for bensindrevne kjøretøy. CO₂-avgiften på bensin kommer i tillegg. Samtidig har omfanget av bompenger økt kraftig det siste tiåret. Bompenger kombinert med veibruksavgift på bensin fungerer dermed som en dobbeltbeskatning av veibruk for bensinbiler, se Bjertnæs (2019c) som også viser at dette i mindre grad er tilfelle for dieselbiler. Det er kritikkverdig at utvalget ikke påpeker ulempene ved en slik dobbeltbeskatning av veibruk for bensinbiler. Argumentasjonen ovenfor viser samtidig at bompenger kan utformes slik at avgiftene i større grad matcher de eksterne kostnadene av veitrafikk. Ifølge Bjertnæs (2019b) bør veibruksavgiften på bensin derfor reduseres til om lag 2 kroner per liter. Å kombinere en økning i CO₂-avgiften på drivstoff med en reduksjon i veibruksavgiften på bensin er altså et skritt i retning av et mer optimalt bilavgiftssystem. Det er kritikkverdig at utvalget fraråder at man går i retning av et mer optimalt bilavgiftssystem.

Utvalget påpeker i tillegg at veibrukavgiften på drivstoff er et lite presist virkemiddel for å prise de eksterne kostnadene ved veitransport. Forskning støtter dette synet blant annet fordi en slik avgift ikke differensierer mellom geografiske områder og over tid på døgnet. En veibruksavgift på drivstoff reduserer imidlertid omfanget av kjøring, og høster på denne måten en gevinst som følge av reduserte eksterne kostnader av kjøring. En veibruksavgift på drivstoff fører imidlertid også til at husholdningene sparer drivstoff ved å velge mer drivstoffgjerrige biler. Denne tilpasningen fører ikke til en gevinst som følge av mindre kjøring. Parry og Small (2005), som er et ledende bidrag innenfor litteraturen om veibruksbeskatning, viser at veibruksavgiften på drivstoff bør halveres i forhold til de eksterne marginale kostnadene regnet per liter drivstoff siden gevinsten per liter drivstoff minskes som følge av at husholdningene responderer ved å velge mer drivstoffgjerrige biler. Bjertnæs (2019a) viser imidlertid at veibruksavgiften på drivstoff ikke bør settes ned som følge av kjøp av mer drivstoffgjerrige biler. Man bør isteden skattlegge kjøp av lav- og nullutslippsbiler kraftigere enn biler med et høyere drivstofforbruk. Da står aktørene ovenfor riktige prissignaler når de velger kjøretøy. Fullerton og West (2002, 2010), finner også at biler med stor motor bør subsidieres av liknende grunner. Resultatene i Bjertnæs (2019a) har dessverre ikke blitt implementert i det norske skattesystemet. Det kan derfor argumenteres for at den optimale avgiften i Parry og Small (2005) er relevant for Norge. Bjertnæs (2019c) viser dessuten at veibruksavgiften på drivstoff bør reduseres som følge av at husholdningene også responderer ved å velge en mer drivstoffbesparende kjørestil. At veibruksavgiften på drivstoff er et lite presist virkemiddel for å prise de eksterne kostnadene av veitransport innebærer dermed at avgiften bør settes lavere enn den marginale eksterne kostnaden av veibruk. Utvalgets anbefaling om at økninger i CO₂-avgiften ikke bør kombineres med reduksjoner i veibruksavgiften på drivstoff kan derfor kritiseres selv i fravær av et bompengesystem som priser veibruk.

Avgifter på kjøp av biler

Utvalget anbefaler at dagens merverdiavgiftsfritak for elbiler avvikles, og at en eventuell støtte til kjøp av elbiler gis som et tilskudd over budsjettets utgiftsside. Det vil forenkle merverdiavgiftssystemet og bidra til at støtten til elbiler kan gis mer målrettet, slik at 2025-målet om at alle nye biler skal være nullutslippsbiler i 2025 kan nås til en lavere kostnad. Utvalget anbefaler videre at fritaket for elbiler i engangsavgiften gradvis fases ut. CO₂-komponenten i engangsavgiften vil bidra til at bilkjøpere fortsatt har insentiver til å velge null- og lavutslippskjøretøy. For kjøretøy med lave og moderate utslippsnivåer er insentiver til å velge biler med lavere utslipp svake. En bør derfor på kort sikt redusere progressiviteten både i CO₂-komponenten og vektkomponenten ifølge utvalget. Utvalget mener også at fordelene for ladbare hybridbiler i engangsavgiften på kort sikt bør reduseres og på noe lengre sikt fjernes. Utvalget påpeker videre at overgangen til et nytt bilavgiftssystem må skje gradvis og ikke bidra til å undergrave målet om at alle nye biler som selges i 2025 skal være nullutslippsbiler (2025-målet). Avvikling av elbilfordeler må derfor ses i sammenheng med oppnåelsen av 2025-målet. I en nedtrappingsplan av elbilfordeler anbefaler utvalget at avgifter på bruk av elbil prioriteres økt før det ilegges økte avgifter på kjøp. På kort og mellomlang sikt bør det imidlertid gjøres endringer for å sikre at engangsavgiften gir inntekter til staten.

Kommentar: I utvalgets beskrivelse av særavgiftenes rolle i et effektivt skatte- og avgiftssystem, som er solid forankret i forskningen, står det at særavgiftene primært skal korrigere for markedssvikt. Utvalget mener også at prising av utslipp er det viktigste virkemiddelet for å stimulere til klimavennlige investeringer. Utvalgets beskrivelse inneholder ikke en anbefaling om å innføre mål om å utradere enkelte forurensende konsumgrupper, for deretter å forme særavgiftene slik at målet nås. Det blir tvert imot advart om slik politikk. Særavgiftene skulle prise de eksterne effektene slik at aktørene selv kunne velge. Dette ville ifølge utvalget gi kostnadseffektive løsninger på klima- og miljøproblemer. Gitt at utvalget er av denne oppfatningen må det derfor stilles følgende spørsmål: Hvorfor mener utvalget at elbilfordeler og engangsavgiften på kjøp av biler bør utformes for å innfri 2025-målet om at alle nye biler som selges i 2025 skal være nullutslippsbiler? Disse anbefalingene er jo stikk i strid med utvalgets egen beskrivelse av særavgiftenes rolle i et effektivt skattesystem.

Å holde fast ved 2025-målet vil bli svært krevende og kostbart ifølge Fingenbaum mfl. (2019) og Bye mfl. (2021). Samarbeidet med EU innebærer dessuten at nasjonale utslippsreduksjoner som følge av en slik politikk vil bli motsvart av økninger i utslippet i EU-land, slik utvalget påpeker. Ønske om å redusere utslippet av drivhusgasser kan derfor ikke rettferdiggjøre en slik målsetting. Begrunnelsen om at Norge leder an i utviklingen av elbilteknologi mangler i tillegg troverdighet nå som de multinasjonale bilkonsernene allikevel satser for fult på elbiler. Det gis ingen gode begrunnelser for å holde fast ved 2025-målet i utvalgets rapport. Utvalget erkjenner dessuten at elbilfordelene innebærer at noen velge å slutte å sykle eller ta kollektivtrafikk. Det er altså grunn til å hevde at elbilmålet har blitt til en kostbar skranke for det norske samfunnet. Det er derfor sterkt kritikkverdig at utvalget anbefaler en utforming av bilavgiftene som holder fast ved 2025-målet.

Utvalget burde heller anbefalt en utforming av bilavgiftene som var forenlig med forskningen på utforming av effektive bilavgiftssystemer. Beskrivelser av slike bilavgiftssystemer finner man blant annet i Bjertnæs (2019b). En slik anbefaling innebærer at CO₂-avgiften på drivstoff bør tilpasses slik at aktørene tar hensyn til at utslipp har en pris i form av at myndighetene må kjøpe utslippstillatelser. Veibruksavgiftene bør tilpasses slik at aktørene i størst mulig grad tar hensyn til eksterne kostnader forbundet med veitrafikk, se Bjertnæs (2019c). Engangsavgiftene på kjøp av biler bør tilpasses slik at aktørene får riktige prissignaler når de velger kjøretøy. Hvis eksterne kostnader ved utslipp og veibruk er avgiftsbelagt, vil det ikke være behov for miljøbegrunnede særavgifter på kjøp og eie, slik utvalget påpeker. Hvis lav- og nullutslippskjøretøy mangler veibruksavgifter, så bør det legges en tilsvarende avgifter på kjøp av slike kjøretøyene. Disse resultatene følger av analysen i Bjertnæs (2019a). Resultatene gjelder også om man innfører et nasjonalt utslippsmål ifølge Bjertnæs (2021). I dette tilfellet bør CO₂-avgiften på forbruk av drivstoff tilpasses for å innfri utslippsmålet. Når utvalget anbefaler bilavgifter som avviker fra de effektive avgiftene påføres det norske samfunnet et velferdstap. Det er derfor kritikkverdig at utvalget anbefaler bilavgifter som avviker fra bilavgiftssystemer som ifølge forskningen er effektive.

Avsluttende merknader

Skatteutvalget anbefaler at avgiftene på bilkjøring settes lik de eksterne marginale kostnadene ved bilkjøring i et fremtidig bilavgiftssystem. Disse anbefalingene samt utvalgets beskrivelse av særavgiftenes rolle i et effektivt skatte- og avgiftssystem er godt forankret i forskningen. Utvalgets anbefalte justeringer i dagens bilavgiftssystem fremstår imidlertid som løsrevet fra forskingen samt fra utvalgets egen beskrivelse av særavgiftenes rolle i effektive skattesystem. Hvordan kan utvalget gi en god og fullstendig diskusjon av avgifter på veibruk og kjøp av kjøretøy når forskningen på utforming av slike avgifter er utelatt? Det er kritikkverdig at utvalgets går fram på denne måten.