1. Meldingens innhold

Oljen ga Norge nye muligheter. Det uttalte målet i St.meld. 25 var at oljerikdommen skulle bidra til et kvalitativt bedre samfunn, med bredere velferdsordninger, større likhet i levestandard, arbeid for alle, kortere arbeidstid, mer miljø- og ressursvennlig produksjon, sterkere lokalsamfunn og ansvarlighet overfor lavinntektsland. Men meldingen ga også klart uttrykk for at veien til dette samfunnet gikk gjennom betydelige omstillinger og inviterte til diskusjon om hvordan reisen burde legges opp.

Meldingen tok opp flere spørsmål, herunder

1. hvordan ville aktiviteten i, og inntektene fra, den nye næringen virke inn på resten av norsk økonomi

2. hvor raskt burde oljevirksomheten ekspanderes, og

3. hvordan – og i hvilket tempo – burde statens petroleumsinntekter tas i bruk for å nå de politiske målene.

Meldingen skilte mellom direkte og indirekte virkninger av den nye næringen. De direkte virkningene av aktiviteten i oljenæringen var knyttet til selskapenes etterspørsel etter arbeidskraft, varer og tjenester. Også bruk av statens inntekter ville ha virkninger, i form av overgang av sysselsatte fra konkurranseutsatte til skjermede næringer. Omfanget av disse mer indirekte virkningene ville avhenge av to forhold: hvor mye oljepenger som ble brukt og hvilke etterspørselskomponenter som ble løftet. Meldingen ga uttrykk for at de indirekte virkningene på næringsutvikling og sysselsetting over tid ville bli klart større enn de direkte virkningene.

I tråd med Stortingets ti oljebud fra 1971 understreket meldingen at folkevalgte organer måtte ha kontroll med alle viktige sider ved petroleumsvirksomheten. (Budene er omtalt i Innst. S. nr. 294 1970–71.) Statoil – nå Equinor – ble holdt frem som et sentralt redskap for å gjennomføre myndighetenes petroleumspolitikk, blant annet som selvstendig operatør. For øvrig advarte meldingen mot særinteresser og understreket at en måtte unngå at deler av inntektene ble øremerket til særskilte formål.

Meldingen argumenterte for at aktiviteten på sokkelen i hovedsak burde styres gjennom kontroll med letevirksomheten. Det ble forventet at produksjonen i 1980 ville tilsvare 110 mrd. Sm³ olje og gass.^{#I meldingen ble anslaget for produksjonen av olje- og gass i 1980 oppgitt til om lag 90 millioner tonn oljeekvivalenter. Dette svarer til om lag 110 mrd. standard kubikkmeter (Sm3), som er vanlig måleenhet i dag.} En regnet med at sysselsettingen i oljevirksomheten og leverandørnæringene sett under ett måtte øke med rundt 10 tusen personer fra 1974 til 1980 for å nå et slikt produksjonsnivå. Dette produksjonsnivået ble videre beskrevet som en rimelig grense for aktiviteten i næringen. Størrelsen på statens inntekter ville i tillegg avhenge av skattesystemet og av utviklingen i kostnader og priser.

Høsten 1973 brøt det ut krig i Midtøsten. OPECS reaksjon på krigen førte til en kraftig oppgang i oljeprisen frem mot årsskiftet 73/74. Meldingen ga uttrykk for at et høyere prisnivå økte betydningen av et godt skattesystem. Den gjorde også kort rede for noen viktige skattemessige problemstillinger. Avklaring av skattespørsmålene kom imidlertid først i 1976 etter arbeid i et eget utvalg. Meldingen måtte ta utgangspunkt i dagjeldende skattesystem og anslo at statens inntekter i 1980 kunne komme opp i et beløp tilsvarende 7½ prosent av BNP utenom petroleum.^{#Meldingen oppgir et intervall på 10 – 15 mrd. 1974 kroner, basert på en forutsetning om litt lavere realpris på olje i 1980 enn i 1974. Midtpunktet i intervallet tilsvarer 7½ prosent av BNP utenom olje målt i faste 1974-priser, slik denne størrelsen kan anslås fra opplysninger i meldingen. BNP-anslaget stemmer godt med mer detaljerte opplysninger i St.meld.nr.50 1974-75, side 98.} Dette tilsvarer rundt ¾ av det gjennomsnittlige årlige inntektsnivået for perioden fra 1980 og frem til i dag.

Med utgangspunkt i inntektsanslaget opererte meldingen med tre alternativer for bruken av oljeinntekter i 1980, tilsvarende henholdsvis rundt 2, 3½ og 6 prosent av samlet verdiskaping utenom petroleum. Det ble lagt mest vekt på mellomalternativet. Dette alternativet innebar at om lag halvparten av statens antatte oljeinntekter i 1980 ble brukt over budsjettet, og halvparten plassert i utlandet – herunder i form av oppkjøp av utenlandske eierinteresser i Norge. I meldingen ble det anslått at en slik opptrapping ville øke sysselsettingen i skjermede næringer med mellom 40 og 50 tusen årsverk. Tallene var basert på en forutsetning om at ¼ av inntektene ble brukt til å øke offentlig etterspørsel og resten til å løfte etterspørselen fra husholdninger og næringsliv gjennom lavere skatter og økte overføringer.

Også økonomisk vekst fører med seg omstilling. Meldingen pekte på at Norge selv uten bruk av oljeinntekter ville få en betydelig oppgang i sysselsettingen i skjermede næringer frem til 1980, tallfestet til mellom 85 og 100 tusen årsverk.^{#Virkningen av full overgang til 40-timersuke var medregnet i disse tallene.} Virkningene av bruk av oljeinntekter ville komme på toppen av dette. Veksten i arbeidstilbudet ble anslått til rundt 75 tusen årsverk, og meldingen avviste innvandring som en vei å gå for å øke arbeidsstyrken. Inklusive virkningen av statens bruk av oljeinntekter ble omstillingen ut av tradisjonelle konkurranseutsatte næringer anslått til rundt 70 tusen årsverk fra 1974 til 1980. Dette tilsvarte nærmere 5 prosent av samlet sysselsetting – på seks år.

Som mekanisme ble det pekt på at økt etterspørsel etter arbeidskraft ville slå ut i høyere lønninger. Dette ville redusere lønnsomheten og sysselsettingen i de konkurranseutsatte næringene, siden disse i liten grad kunne velte økte kostnader over i prisene på sine produkter. Skjermede næringer ville derimot kunne øke sine priser og dermed betale høyere lønninger.

2. Hvordan ble meldingen mottatt?

Da meldingen ble behandlet i Stortinget, sluttet finanskomiteen seg til regjeringens betraktninger om utvinningstempo. Komiteen understreket også at det var viktig å sikre at beskatningen av oljevirksomheten var effektiv. Høyres medlemmer var uenige med regjeringen i at oljeinntekter kunne brukes til å kjøpe eierandeler i norsk næringsliv og også i hvor store oppgaver en burde tiltro Statoil. På den annen side åpnet Høyre for at mer av inntektene kunne komme innbyggerne direkte til gode gjennom skattelettelser og økte trygdeytelser. Hele komiteen var imidlertid enige om at regjeringens anslag for bruk av oljepenger bare var en illustrasjon, og at innfasing og anvendelse av pengene måtte bestemmes for hvert enkelt år.

Den faglige diskusjonen i kjølvannet av meldingen dreide seg i stor grad om omstillingsberegningene. Flere hevdet at beregningene overdrev utfordringene. I et innlegg i Statsøkonomisk tidsskrift kritiserte Victor Norman embetsverket i Finansdepartementet for å bruke et modellverktøy som ikke tok tilbørlig hensyn til virkningene av høyere priser i skjermede næringer. Slike prisøkninger kunne føre til vridninger i etterspørselen i retning av de minst arbeidsintensive, skjermede næringene, samt i retning av import. Dette ville gi mindre avskalling fra industrien enn det Finansdepartementet regnet med. I en påfølgende meningsutveksling var representanter fra embetsverket i Finansdepartementet lite villige til å tilkjenne Normans synspunkt særlig betydning. De erkjente likevel at det var svakheter i modellverktøyet og viste til pågående arbeid for å gjøre det bedre.^{#Se Norman (1973, 1974) og Schreiner og Wilhemsen (1974). Dateringen av Normans første innlegg skyldes at Statsøkonomisk tidsskrift på dette tidspunktet var på etterskudd i sin nummerering.}

Noen av næringsorganisasjonene var også opptatt av omstillingsberegningene, men med en annen vinkling. Norges Industriforbund (1975) argumenterte på den ene siden for at aktiviteten på sokkelen måtte være høy nok til å gi leverandørnæringene et hjemmemarked «som sikrer effektiv drift og den nødvendige spesialisering» (side 10). På den annen side ønsket forbundet å begrense statens bruk av oljeinntekter for å dempe omstillingene ut av industrien. Dette tilsa at en større del av statens kontantstrøm burde ende opp som plasseringer i utlandet, enn det som fulgte av regjeringens opplegg. Industriforbundet mente også at næringslivet burde få ta hånd om en del av kapitaleksporten.

Forbundet grep også fatt i en erkjennelse i meldingen om at oljeinntektene var tidsbegrensede. I tråd med dette poenget presenterte forbundet noen beregninger av hvor stor den løpende bruken av oljepenger kunne være, gitt at nivået skulle kunne videreføres inn i evigheten. Svaret er åpenbart avhengig av hvilken realavkastning som legges til grunn, og Industriforbundet laget beregninger med henholdsvis 1, 3 og 5 prosent. Med disse beregningene nærmet forbundet seg et forslag om å bruke forventet realavkastning av verdien av oljereservene. Det fremgår imidlertid ikke om de var klar over denne tolkningen.

I et innlegg i Sosialøkonomen (nå Samfunnsøkonomen) året etter avviser ikke ekspedisjonssjef Arne Øyen i Finansdepartementet tanken om å plassere midler i utlandet (se Øyen, 1976). Dette ville jo også ha vært å motsi innholdet i en melding han hadde vært med på å lage. Han mente imidlertid at industriforbundets mellomalternativ, med en realrente på 3 prosent, var for optimistisk. Spesielt pekte han på at «finansielle investeringer i utlandet i det lange løp har en tendens til å bli fortært av superinflasjon, revolusjoner eller andre politiske omveltninger» (side 38). Lederartikkelen i Sosialøkonomen nr. 2 1976 er også nokså pessimistisk og tviler på at plasseringer i utlandet over hodet ville gi positiv realrente.

3. Hvordan sto meldingen seg i 1980?

Meldingen fikk rett i at både petroleumsvirksomheten og bruken av inntektene ville bidra til betydelige omstillinger i norsk økonomi. Retningen på disse omstillingene var for øvrig i tråd med kvalitative analyser av Johan Seland (1973) og Erling Eide (1973) i to artikler i Sosialøkonomen, som ble publisert noen måneder før meldingen ble lagt frem.

Tallanslagene i meldingen kan ha vært viktige for å forankre diskusjonen på midten av 1970-tallet, men det viste seg i ettertid at de ikke traff så godt. Forutsetningene om utviklingen i petroleumsproduksjonen frem mot 1980 var for optimistiske. Revolusjonen i Iran i 1979 bidro imidlertid til å løfte realprisen på råolje med rundt 70 prosent. Dermed endte statens petroleumsinntekter i 1980 nesten på linje med anslaget i meldingen.

Til tross for lavere oljeinntekter enn ventet, ble bruken av inntektene trappet opp mye raskere enn lagt til grunn i St.meld. 25. I stedet for utenlandsplasseringer ble det dermed nødvendig med betydelig opplåning på statens hånd. En grunn til den raske opptrappingen var at Norge i disse årene ble truffet av svake internasjonale konjunkturer. For å dempe følgene for norsk økonomi, supplerte regjeringen en allerede ekspansiv politikk med blant annet en rekke selektive støttetiltak overfor industrien. Tanken bak denne motkonjunkturpolitikken var å bygge bro over tilbakeslaget. I lys av forventningene om fremtidige oljeinntekter, ble hensynet til utenriksøkonomien tonet ned. I et forsøk på å dempe den høye prisstigningen i perioden, bidro staten til å «smøre» flere inntektsoppgjør med skattelettelser, økte trygdeytelser og direkte prissubsidier. Men også slik pengebruk bidro til høyere innenlandsk etterspørsel og dermed til lønns- og prisveksten.

I tillegg til å bruke mer oljeinntekter over budsjettet, førte regjeringen en ekspansiv kredittpolitikk. Dette økte statens behov for låneopptak ytterligere. Betydelig opplåning, lavere oljeinntekter enn forventet og nedgang i konkurranseevnen bidro til at regjeringen så seg nødt til å trekke i bremsen i 1978. Finans- og kredittpolitikken ble strammet til, og det ble innført pris- og inntektsstopp som skulle gjelde ut 1979.^{#Se for eksempel Johansen (1976), Johansen (1979), Bjerve (1981) og Lie og Venneslan (2010).}

Til tross for innstrammingen ser det ut til at bruken av oljepenger i 1980 var i overkant av det høyeste alternativet fra meldingen. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien økte det oljekorrigerte underskuddet med 7¾ prosentenheter fra 1974 til 1980. Opptrappingen bidro til en vekst i antall årsverk i offentlig forvaltning på 85 tusen fra 1974, de fleste i kommunene. Utenom olje, industri og utenriks sjøfart steg sysselsettingen i privat næringsliv med nærmere 100 tusen årsverk. Gitt meldingens anslag for vekst i arbeidsstyrken, burde dermed industri og utenriks sjøfart ha gitt fra seg et tilsvarende antall årsverk. Nedgangen i sysselsettingen i disse næringene utgjorde likevel bare vel 30 tusen årsverk.

Forklaringen på den betydelige forskjellen er at norske kvinner meldte seg i arbeidsmarkedet i mye større omfang enn arkitektene bak meldingen hadde sett for seg. Dette bidro til at sysselsettingen målt i årsverk ikke økte med 75 tusen, men med vel 160 tusen. Den virkelig store omstillingen ble dermed ikke ut av konkurranseutsatt virksomhet, men ut av de tusen hjem. Denne omstillingen bidro definitivt til å gjøre Norge til et kvalitativt annet samfunn.

Utgiftene i offentlig forvaltning (utenom statlig oljevirksomhet) økte med i størrelsesorden 11½ prosentenheter fra 1974 til 1980, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Med en oppgang i det oljekorrigerte underskuddet på 7½ prosentenheter innebærer dette at offentlig forvaltnings inntekter utenom statlig oljevirksomhet må ha økt med i størrelsesorden 4 prosentenheter regnet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dette stemmer godt med de statistiske opplysningene, som også viser at oppgang i (påløpte) skatter og avgifter sto for om lag 75 prosent av inntektsøkningen.^{#Det ser dermed ut til at kommuneforvaltningens underskudd holdt seg rimelig stabilt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Tallene for utgifter og inntekter i offentlig forvaltning er regnet ut med utgangspunkt i tabellene 23.5 og 23.6 i Historisk statistikk 1994 og kombinert med oppdaterte anslag for utviklingen i BNP for Fastlands-Norge.} Det ser dermed ut til at tenkningen om at noe av inntektene fra oljevirksomheten skulle tilføres husholdninger og foretak i form av lavere skatter ikke ble fulgt opp for perioden 1974 til 1980 sett under ett.^{#Utviklingen i skatte- og avgiftsinntektenes andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien avhenger imidlertid ikke bare av utviklingen i satser og regler, men også av endringer i størrelsesforholdet mellom de enkelte skattegrunnlagene. Et presist svar på spørsmålet krever dermed en detaljert vurdering av de årlige skatteoppleggene.}

Selv om bruken av oljeinntekter i 1980 var på linje med det høyeste alternativet i St. meld. 25, var etterspørselen fra oljevirksomheten enda høyere. Og slik har det gjennomgående vært helt frem til korona-året 2020. I starten hadde etterspørselen fra oljevirksomheten trolig en langt høyere importandel enn offentlig og privat forbruk og investeringer. Over tid har denne forskjellen avtatt. Det har økt betydningen av oljesektoren som drivkraft i norsk økonomi.

4. Har utviklingen fra 1974 til 1980 bidratt til noen justeringer av tenkningen fra meldingen?

Meldingens opplegg for å begrense aktiviteten i oljenæringen – og dermed inntektsstrømmen til staten – ble forlatt. Sammen med nedgangen i importandel bidro dette til at etterspørselen fra oljevirksomheten ble en viktigere motor for utviklingen i norsk økonomi enn lagt til grunn i 1974. Inntil relativt nylig har etterspørselen fra oljesektoren svingt langs en stigende bane med et underliggende bidrag til etterspørselsvekst tilsvarende om lag ¼ prosent av BNP for Fastlands-Norge, år etter år. For noen år siden ble denne motoren satt i revers. Det vil stille oss overfor nye utfordringer.

Som både meldingen og praksis fra 1970-tallet illustrerte, har opplåning og plassering i utlandet gjort det mulig å opprettholde et skille mellom utvinning og statens bruk av oljepenger, uavhengig av utvinningstempo. Finanskomiteens ønske om at bruken av oljepenger kunne fastlegges i de årlige budsjettene, har derimot hatt behov for støtte fra egnede ordninger for å kunne fungere godt. Slike ordninger kom først på plass med fondet og handlingsregelen for finanspolitikken.

Regelverket for finanspolitikken innebærer at vi har fulgt opp meldingens ønske om ikke å øremerke midlene, men advarselen mot særinteresser gjelder nok fortsatt. Tiltak under pandemien kan også tyde på at noen av erfaringene med selektiv næringsstøtte fra 1970-tallet har kommet litt på avstand. Deler av diskusjonen rundt klimapolitikk og det grønne skiftet peker i samme retning, med støtte og signaler om støtte til CO₂-kompensasjon, karbonfangst og lagring, batterifabrikker og flytende havvind.

Handlingsregelen har gitt mye langsommere innfasing av oljeinntekter over statsbudsjettet i årene etter 2001 enn for perioden 1974 til 1980. For gitte oljereserver gir regelen også langsommere innfasing enn Industriforbundets regneeksempler fra 1975. Det siste skyldes at vi med handlingsregelen bare bruker avkastningene av den delen av oljeformuen som er tatt opp, men sparer avkastningen av den delen som fortsatt ligger i bakken. Som vi har sett etter 2001, kan akkumulert vekst i etterspørselen likevel bli ganske stor over en tyveårs-periode. Erfaringen fra 1970-tallet, om at vekst i arbeidsstyrken kan dempe omstillinger, var da relevant. På 2000-tallet var imidlertid den hjemmehørende befolkningen langt på vei inne i arbeidsmarkedet. I tråd med dette revurderte vi budskapet om innvandring fra St.meld. 25, godt hjulpet av EUs åpning østover. En betydelig innvandring har bidratt til flere sysselsatte og en større befolkning. Men også slik befolkningsvekst medfører omstillingskostnader, blant annet i form av økt behov for infrastruktur, offentlig konsumkapital og personell.

Et punkt der vi i noen grad har holdt fast ved tenkningen fra St. meld. nr. 25, men brutt med den etterfølgende praksis, er i spørsmålet om noe av oljeinntektene skal tilføres befolkningen i form av skattelettelser. I stortingsmeldingen om handlingsregelen skrev regjeringen Stoltenberg at en ikke bør basere den økonomiske politikken på at skatte- og avgiftsnivået skal øke, men snarere benytte noe av handlingsrommet i finanspolitikken til å redusere skatter og avgifter. (Se St. meld. nr. 29 (2000–2001), side 8.) Da et flertall på Stortinget i 2001 sluttet seg til handlingsregelen, pekte representantene på at en økning i bruken av oljeinntektene burde «rettes inn mot tiltak som kan øke produktiviteten og dermed vekstevnen i resten av økonomien». (Se Innst. S. nr. 229 (2000–2001), side 6.) Flertallet sa ikke noe om at deler av midlene skulle brukes på skatte- og avgiftslettelser, men mente at «skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for å få en mer velfungerende økonomi» (samme sted). Samtidig sluttet komiteen seg også til regjeringen Stoltenbergs hovedmål for den økonomiske politikken: arbeid for alle, en rettferdig fordeling, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet og en bærekraftig utvikling (side 1). I lys av dette er det kanskje ikke så overraskende at seks ulike storting i 23 budsjetter bare har brukt en mindre del av innfasingen av oljeinntekter etter 2001 til å redusere skatte- og avgiftsnivået.^{#Ifølge Nasjonalbudsjettet 2022 ble om lag 33 prosent av handlingsrommet i finanspolitikken brukt til å redusere skatter og avgifter i stortingsperioden 2001 til 2005, null prosent i de to periodene fra 2005 til 2013 og om lag 10 prosent i de to periodene fra 2013 til 2021. Prisomregnet med statsbudsjettets utgiftsdeflator summerer disse skattelettelsene seg til i størrelsesorden 80 mrd. 2022 kroner eller 5 prosent av påløpte skatter og avgifter fra Fastlands-Norge samme år.}

I innstillingen til Perspektivmeldingen 2017 skriver imidlertid den daværende finanskomiteen at den stiller seg bak hovedprioriteringen fra 2001 om at «pengebruken skulle rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser». (Se Innst. 358 S (2016–2017), side 65). Denne omskrivingen lever videre i Nasjonalbudsjettet 2022 og er nylig gjentatt i flere aviskronikker. Formuleringen ser ut til å bli brukt som et selvstendig argument for å redusere skattenivået. Det kan være flere gode grunner for å justere skattesystem og skattenivå, men en omskriving av hva et flertall i finanskomiteen uttrykte i en innstilling til Stortinget for 23 år siden er neppe blant de viktigste av disse.

Som i kjølvannet av St. meld. 25, diskuteres makroøkonomiske regnemodeller tidvis fortsatt med høy temperatur. Det er likevel åpenbart at slike modeller nå tar hensyn til mange forhold og mekanismer som Finansdepartementet måtte håndtere skjønnsmessig i 1973. Dette gjelder blant annet arbeidstilbud, innvandring, lønninger, en rekke priser, renter, valutakurs og utvikling i utenlandsplasseringene. Dagens modellverktøy gir dermed grunnlag for mer nyanserte og forhåpentligvis bedre analyser. Både Finansdepartementet og SSB har for øvrig nylig brukt dette verktøyet til å analysere virkninger av en raskere nedbygging av petroleumsnæringen (se Perspektivmeldingen 2021; Cappelen mfl., 2023). Vi kjenner igjen noen av konklusjonene fra St. meld. 25 med motsatt fortegn, men får også illustrert betydningen av inflasjonsmål og fleksibel valutakurs for håndtering av omstillinger.

Som anslagene i St.meld. 25, kan også beregninger med slike mer sofistikerte modeller komme til kort i møte med den faktiske økonomiske utviklingen. I et oppgjør med historisk determinisme brukte vitenskapsfilosofen Karl Popper (1971) ny kunnskap som eksempel på endringer som generelt ikke lar seg forutse, og som kan gi utviklingen ny retning. Andre har senere pekt på at repetisjon av gammel atferd også kan føre til overraskelser, spesielt dersom aktørene – som under finanskrisen – feilaktig tror at gammel kunnskap er utdatert.

I tråd med dette, og med erfaringene fra årene etter at meldingen ble lagt frem, bør vi være forberedt på at uventede hendelser vil inntreffe, og at de vil sette vår tilpasningsdyktighet på prøve. Da er det nyttig med institusjoner for samhandling, risikodeling og effektiv bruk av ressurser, og med et fond i ryggen. Men vår respons vil også være avhengig av forståelsen av situasjonen. Et velprøvd modellverktøy kan være til hjelp. Men enda viktigere er kanskje viljen til å bruke det verktøyet man til enhver tid har, til å se analytisk også på utfordringer og ubehagelige aspekter, samt viljen til å legge resultatene frem til bred diskusjon. Her tror jeg de 22 sidene i St.meld. 25 fortsatt kan tjene til inspirasjon. En mulighet kunne være å se en gang til på ubehagelige aspekter ved norsk økonomis møte med tiltak for å håndtere klimautfordringen.