Introduksjon

Den dramatiske økningen i andelen av markedsinntektene (lønnsinntekt pluss kapitalinntekt) og formuene til de rikeste i Norge og andre OECD-land de siste 30–40 årene lå til grunn for Thomas Pikettys (2014) mye omtalte og diskuterte bok Kapitalen i det 21. århundre. De empiriske resultatene som Piketty støtter seg til er imidlertid begrenset til utviklingen av toppinntektsandeler i fordelingene av markedsinntekt. Han har derfor sett bort fra hvordan stordriftsfordeler og deling av inntekter i hushold påvirker inntektsfordelingen. Dessuten ignorerer han omfordelingseffekter av politiske tiltak slik som progressiv beskatning, trygder, andre offentlige kontantoverføringer og verdien av offentlige tjenester. Følgelig kan resultatene i Kapitalen heller ikke gis en velferdsøkonomisk tolkning, selv om økt ulikhet i fordelingen av markedsinntektene selvsagt også får stor betydning for fordelingen av materiell velferd. Som vist av Aaberge (2015) har hver enkelt av de nevnte omfordelingsmekanismene betydelig effekt på fordelingen av materiell velferd i Norge.

Formålet med denne artikkelen er å utvide de tradisjonelle fordelingsstudiene basert på inntekt etter skatt ved i tillegg å ta hensyn til verdien av offentlige tjenester i målingen av materiell velferd i EU- og EØS-landene. For sammenligning av ulikhet i fordelingen av inntekt etter skatt mellom land viser vi til publikasjoner fra OECD. Statistikk og analyser basert på inntekt etter skatt (se for eksempel OECD, 2015) gir imidlertid et ufullstendig bilde av den økonomiske velferden til individer og hushold i disse landene. Grunnen er at innbyggerne i europeiske velferdsstater mottar en rekke gratis eller sterkt subsidierte tjenester de ellers måtte kjøpt i markedet. I tillegg til å gjøre inntektsbegrepet mer relevant som mål på økonomisk velferd oppnår vi også økt sammenlignbarhet i målingen av inntektsulikhet og fattigdom mellom de europeiske landene. Det er imidlertid faglige utfordringer knyttet til både verdsetting og allokering av tjenestene på innbyggerne. Vi kommer nærmere inn på disse utfordringene nedenfor. I tillegg må vi på tilsvarende måte som for inntekt etter skatt ta hensyn til at behovene til et hushold avhenger av husholdets størrelse og sammensetning.

Hva er verdien av offentlige velferdstjenester?

I den økonomiske faglitteraturen er det vanlig å forutsette at markedsverdien av offentlige tjenester er lik kostnaden ved å produsere tjenestene (se f.eks. Smeeding mfl., 1993). Men som påpekt av Aaberge mfl. (2019) er dette en diskutabel forutsetning. Det skyldes for det første at vi mangler informasjon om markedsbestemte priser. Dessuten kan allokeringen av offentlig tjenester skape vridninger slik at det ikke er samsvar mellom husholdenes marginale betalingsvillighet og marginalkostnaden i produksjonen av offentlige tjenester. I teorien kan husholdene motvirke slike vridninger ved å kjøpe mer (eller mindre) av nære substitutter til de offentlige tjenestene som er tilgjengelige i markedet. Vi kjenner ikke til studier om mulige vridningseffekter i europeiske land, men det er betryggende at en rekke studier fra USA tyder på at allokeringen av offentlige tjenester bare i beskjeden grad skaper vridninger i konsumet (se Cunha, 2014; Fraker mfl., 1995; Hoynes og Schanzenbach, 2009; Moffitt, 1989; Slesnick, 1996).

Et annet problem ved verdsettingen av offentlige tjenester er at effektiviteten i den offentlige tjenesteproduksjonen kan variere mellom tjenester, land og regioner. I studien som ligger til grunn for denne artikkelen har vi benyttet landsspesifikke estimat av teknisk effektivitet i offentlig sektor fra Angelopoulos mfl. (2008) for å ta hensyn til effektivitetstapet ved måling av inntektsulikhet og fattigdom. Vi finner imidlertid bare moderate utslag på estimater for ulikhet og fattigdom når vi korrigerer verdien av offentlig tjenester for forskjeller i effektivitet i tjenesteproduksjonen (Aaberge mfl., 2020a). Resultatene som presenteres i denne artikkelen bruker utgiftene i produksjonen av tjenestene som mål på verdien.

Behovsjustert ekvivalensskala

Under bestemte forutsetninger kan ekvivalensskalaer for inntekt etter skatt bestemmes fra husholdenes kostnadsfunksjoner. I empiriske analyser av inntektsulikhet og fattigdom er det likevel mest vanlig å bruke pragmatiske skalaer, som EU-skalaen er et eksempel på. Grunnen er at husholdets konsumvalg er betinget av behovene deres, og dermed blir det krevende å skille mellom husholdets behov og preferanser (Pollak og Wales, 1979). Det gjør at estimering av ekvivalensskalaer fra etterspørselsdata må baseres på forutsetninger som ikke er testbare (Blundell og Lewbel, 1991). For offentlige tjenester kan vi imidlertid støtte oss til myndighetenes prioriteringer mellom forskjellige ­tjenester som grunnlag for å bestemme en skala for tjenestene.

Tilgjengelige pragmatiske skalaer, slik som EU-skalaen, er ment å fange opp behovsforskjeller for disponible kontantinntekter. Dette er de inntektene som husholdet kan disponere til privat forbruk, betinget på at husholdet har tilgang til gratis eller sterkt subsidierte offentlig tjenester. Slike skalaer kan imidlertid ikke antas å fange opp behovsforskjellene for offentlige velferdstjenester. Den viktigste grunnen til det er at behovene for forskjellige offentlige tjenester varierer betydelig mellom ulike aldersgrupper. EU-skalaen tar hensyn til ulikt behov for privat konsum for personer over og under 14 år, men tar ikke hensyn til hvordan behovet for offentlige tjenester varierer med alder.

Når vi utvider inntektsbegrepet med offentlige velferdstjenester, risikerer vi å overvurdere den materielle velferden til eldre personer og hushold med barn ved bruk av EU-skalaen. I denne artikkelen benytter vi derfor en ekvivalensskala som tar hensyn til både behov for kontantinntekter og behov for offentlige velferdstjenester, se Aaberge mfl. (2020a) for en detaljert drøfting av hvordan ekvivalensskalaen bestemmes.

I samsvar med standard praksis vil vi benytte EU-skalaen for å ta hensyn til at husholdenes behov for kontantinntekter varierer med husholdenes størrelse og sammensetning. I tillegg har vi brukt landsspesifikke utgifter til forskjellige offentlige tjenester til å bestemme en skala for tjenestebehovet for ulike aldersgrupper i hvert av landene. Gjennom­snittskostnadene for de ulike tjenestene for grupper av mottakere gitt ved alder benyttes som indikatorer for forskjellen i behov for tjenestene og danner derfor grunnlaget for å bestemme ekvivalensskalaen.

For å konvertere utvidet inntekt til ekvivalentinntekter benytter vi denne behovsjusterte ekvivalensskalaen (kalt SNA-skalaen# SNA står for simplified needs-adjusted.). SNA-skalaen er beregnet slik at den tilordner vekter til forskjellige aldersgrupper på samme måte som EU-skalaen, og den krever derfor kun informasjon om husholdenes størrelse og sammensetning etter alder. EU-skalaen gir vekt 1 til første voksne person i husholdet, vekt 0,5 til enhver ekstra voksen person og vekt 0,3 til hvert barn. Tilsvarende gir SNA-skalaen også vekt 1 til første person i husholdet, noe som reflekterer at en enslig voksen er referansehusholdet. SNA-skalaen gir imidlertid andre vekter enn EU-skalaen til ekstra voksne personer og til barn i husholdet. Dessuten gir SNA-skalaen ulike vekter til personer innenfor åtte aldersgrupper, mens det bare inngår to ulike aldersgrupper i EU-skalaen.

Metoden for å beregne SNA-skalaen er utviklet og dokumentert i Aaberge mfl. (2017, 2018, 2020a). Metoden er basert på EU-SILC data kombinert med data for allokeringen av offentlige tjenester på aldersgrupper i ulike europeiske land. Noe forenklet benytter vi ulike forholdstall mellom gjennomsnittlige offentlige utgifter rettet mot ulike aldersgrupper og medianinntekten for inntekt etter skatt til å beregne SNA-skalaen. Vi benytter en gjennomsnittlig skala på tvers av europeiske land (vektet etter befolkningsstørrelse). Skalafaktoren for referansehusholdet er lik 1. For hver ekstra person som legges til husholdet øker skalafaktoren med et tillegg som varierer mellom 0,40 og 0,93. Størrelsen på tillegget avhenger av hvilken aldersgruppe personen tilhører. Aldersprofilen til skalafaktorene reflekterer til dels at voksne har større behov for privat konsum enn barn under 14 år (som i EU-skalaen), men også at eldre og barn har relativt stort behov for offentlige tjenester.

SNA-skalaen som presenteres i figur 1 inkluderer behov for barnehager, utdanning, helse-, pleie og omsorgstjenester i tillegg til private varer og tjenester. Siden det er spesielt barn i barnehage, barn i utdanningsalder og eldre personer som har høye behov for offentlige tjenester, viser figuren at barna og de eldre blir tilordnet relativt høye behov etter SNA-skalaen i forhold til EU-skalaen. Estimeringsresultatene for SNA-skalaen basert på data for 2006, 2009 og 2012 viser at skalaen er stabil over tid.

Siden barna og de eldre dominerer bruken av offentlige tjenester, vil fordelingseffekten av de offentlige tjenestene avhenge av sammenhengen mellom husholdsmedlemmenes alder og husholdenes disponible inntekter. For å belyse denne sammenhengen har vi tatt utgangspunkt i husholdenes kontantinntekt etter skatt dividert på EU-skalaen; også kalt husholdets ekvivalentinntekt. For hvert land har vi rangert innbyggerne etter ekvivalentinntekt og delt befolkningen inn i tilhørende kvartilgrupper. Figur 2 viser andelen innenfor hver kvartilgruppe etter land som enten er barn (under 18 år) eller eldre (over 64 år). I de fleste europeiske landene finner vi at andelen barn og eldre i hovedsak avtar med høyere inntektsrang. I enkelte land som Tyskland er det imidlertid en høyere andel barn og eldre i 2. enn i 1. kvartilgruppe, mens Norge har om lag samme andel i 1. og 2. kvartilgruppe. At barna og de eldre er underrepresentert blant hushold med høyere disponible inntekter gir en pekepinn på at ulikheten i fordelingen av utvidet inntekt vil være lavere enn ulikheten i fordelingen av inntekt etter skatt.

Empirisk implementering

I denne studien har vi benyttet data fra EU-SILC som dekker inntektsårene 2006, 2009, 2012 og 2015. For disse fire årene har vi data fra 23 land; 21 EU-land pluss Island og Norge. Tyskland er utelatt fra 2015-beregningen fordi kvaliteten på mikrodataene har blitt svekket som følge av strengere personvernlovgivning.# Tysklands nasjonale statistikkmyndighet har valgt å begrense tilgangen til informasjonen om individenes alder i EU-SILC slik at våre metoder vanskelig lar seg anvende på disse dataene for 2013 og senere årganger. Vi har delt opp barna i fire aldersgrupper fordi dekningsgrader og kostnader per barn i barnehage varierer med alder, mens kostnad per elev til utdanning (barneskole, ungdomsskole og videregående skole) øker med alder.

Inntektsbegrep

Vi benytter tre inntektsdefinisjoner i denne studien (se tabell 1): Det første inntektsbegrepet, inntekt etter skatt, er velkjent fra offentlig statistikk og forskning; inntekt etter skatt = markedsinntekt – skatt + overføringer. Det andre inntektsbegrepet kalles utvidet inntekt og er lik inntekt etter skatt pluss verdien av de offentlige tjenestene som husholdet mottar. For å oppnå et bedre sammenligningsgrunnlag for utvidet inntekt enn inntekt etter skatt skal vi også benytte et inntektsbegrep bestemt av en kontrafaktisk tilnærming. Grunnen er at sammenligningsgrunnlaget for inntekt etter skatt er svekket av at nivået på skattene varierer betydelig mellom europeiske land. Siden skattene benyttes til å finansiere både offentlige tjenester og kontantoverføringer blir det derfor mer relevant å sammenligne utvidet inntekt med inntekten i en situasjon der husholdene betaler mindre skatt, men der de selv må finansiere bruken av velferdstjenester som helse, pleie og omsorg, utdanning og barnehager. For å ta hensyn til forskjeller i behov benytter vi SNA-skalaen for den kontrafaktiske inntekten.

I beregningen av den kontrafaktiske inntekten reduserer vi inntektsskattene i hvert land proporsjonalt med hvor mye hvert hushold betaler i inntektsskatt slik at summen av skattereduksjonene tilsvarer kostnadene for det offentlige velferdstilbudet som vil bortfalle ved privatisering. For land der inntektsskatten ikke er tilstrekkelig til å dekke velferdstjenestene, reduserer vi også arbeidsgiveravgiften med en andel som tilsvarer finansieringen av de resterende kostnadene.

Empiriske resultater

Figur 4 viser den økonomiske ulikheten målt ved Gini-koeffisienten i 23 EU/EØS-land, både basert på inntekt etter skatt, utvidet inntekt og kontrafaktisk inntekt. De oransje søylene viser at ulikheten er lavest når inntektsbegrepet er definert ved utvidet inntekt. De blå søylene viser hvor mye estimater for ulikheten øker når vi bruker inntekt etter skatt i stedet for utvidet inntekt som inntektsbegrep, mens de turkise søylene viser den ekstra økningen i ulikhet når vi baserer oss på kontrafaktisk inntekt i stedet for inntekt etter skatt.

De syv landene med lavest ulikhet målt ved inntekt etter skatt får 20 prosent reduksjon i ulikheten når vi tar hensyn til verdien av offentlige tjenester. Når vi derimot sammenligner kontrafaktisk inntekt med utvidet inntekt reduseres ulikheten med 34 prosent for samme gruppe land. Resultatene viser derimot at de syv landene med høyest ulikhet reduserer ulikheten med 16 prosent ved å utvide inntekt etter skatt med offentlige tjenester. Fordelingen av utvidet inntekt er 26 prosent mer lik enn kontrafaktisk inntekt for denne gruppen land. Det er altså relativt kortere avstand mellom Gini-koeffisientene for utvidet og kontrafaktisk inntekt i land med høy ulikhet enn i land med lavere ulikhetstall.

Beregningene våre gir ikke noe entydig bilde av utviklingen i ulikhet i Europa fra 2006 til 2015. Det kan virke overraskende siden perioden vi studerer overlapper med finanskrisen. Landene har forskjellige utviklingstrekk, mens ulike inntektsbegrep for det meste viser parallelle trender for de enkelte landene. For eksempel finner vi økende ulikhet for Sverige, Danmark og Spania over tid, mens Island og Polen viser en klart fallende trend. For Tsjekkia, Finland, Belgia og Tyskland finner vi relativt små endringer i ulikheten over tid.

For Norge var ulikheten relativt stabil fra 2006 til 2012, for deretter å øke noe fra 2012 til 2015 (se tabell 2). Men vi gjør oppmerksom på at endringer i beskatningen av aksjeutbytte etter tusenårsskiftet har ført til skattetilpasninger som svekker sammenlignbarheten av fordelingen av inntekt etter skatt i Norge de siste 20 årene. Dette skyldes at størstedelen av driftsresultatene i norske selskaper har vært betalt som utbytte i år uten utbytteskatt, mens store deler av eierinntektene har vært holdt tilbake i selskapene i år med utbytteskatt. Se også diskusjon i konklusjonsavsnittet.

Figur 5 viser hvordan anslaget på andelen fattige varierer med valg av inntektsbegrep. En person er definert som fattig viss han/hun har lavere ekvivalentinntekt enn 60 prosent av median ekvivalentinntekt i den aktuelle fordelingen av ekvivalentinntekt. De oransje søylene viser at fattigdommen er lavest når inntektsbegrepet er definert ved utvidet inntekt. De blå søylene viser hvor mye andelen fattige øker når vi bruker inntekt etter skatt i stedet for utvidet inntekt som inntektsbegrep, mens de turkise søylene legger til andelen fattige målt for kontrafaktisk inntekt.

I relativ forstand er det landene med lavere andel fattige som får den største reduksjonen når vi inkluderer offentlig tjenesteyting i analysen: Fattigdommen blir nesten halvert blant landene med lavest fattigdom, mens fattigdommen blir redusert med over en tredjedel blant landene med høyest fattigdom. Vi har argumentert ovenfor for at kontrafaktisk inntekt utgjør et bedre sammenlikningsgrunnlag for utvidet inntekt enn inntekt etter skatt. Når vi sammenligner forekomsten av fattigdommen med kontrafaktisk inntekt med utvidet inntekt, får vi det samme mønsteret: i de syv landene med minst og mest fattigdom reduseres fattigdommen med henholdsvis 63 og 47 prosent.

Norge, Danmark og Island har relativt lav forekomst av fattigdom. Sverige hadde relativt lav fattigdom i 2006, men har hatt en sterk økning i andelen fattige fra 2006 til 2015. Finland viser nedgang i andelen fattige målt ved inntekt etter skatt, mens trenden for utvidet inntekt er tilnærmet flat.

Konklusjon

Inkludering av offentlige finansierte velferdstjenester gir er mer presist og nyansert bilde av hvordan materiell velferd er fordelt blant individer og hushold i europeiske land. Barnehage-, utdannings-, helse-, pleie- og omsorgstjenester er sentrale velferdstjenester som det offentlige tar et betydelig ansvar for å finansiere og produsere i mange europeiske land. Tjenestene representerer viktige bidrag til velferden spesielt for hushold med barn og eldre personer. For å kunne sammenligne den materielle velferden til personer av ulik alder og kjønn er det imidlertid viktig å ta hensyn til behovene for slike tjenester. Ellers risikerer vi å overvurdere velferden til de eldre og barnefamiliene i disse samfunnene. I denne artikkelen benytter vi derfor en metode for å beregne en ekvivalensskala, som ikke bare tar hensyn til ulike behov for kontantinntekter, men som også integrerer behovsjustering for offentlig finansierte velferdstjenester. Metoden er basert på en teoribasert ekvivalensskala som utledes fra en sosial velferdsfunksjon. Metoden bygger på et konsistent rammeverk for å beregne en ekvivalensskala som vi benytter til å anslå økonomisk ulikhet og fattigdom i europeiske samfunn når inntektsbegrepet utvides med offentlige velferdstjenester.

Vi argumenterer også for at det mest relevante sammenlikningsgrunnlaget for økonomisk ulikhet ved bruk av utvidet inntekt er kontrafaktisk inntekt, ikke inntekt etter skatt (slik som er vanlig i litteraturen). Med kontrafaktisk inntekt mener vi en hypotetisk inntekt der det forutsettes at befolkningen ikke mottar offentlige velferdstjenester (men i stedet må kjøpe disse i markedet) samtidig som de fritas for den delen av skattene som finansierer offentlige tjenester.

Resultatene fra studien vår viser at fordelingen av materiell velferd endres betraktelig når vi bytter ut standard inntektsbegrep – dvs. inntekt etter skatt– med utvidet inntekt. Både ulikheten målt ved Gini-koeffisienten og andelen fattige er betydelig mindre når vi inkluderer verdien av offentlige tjenester i inntektsbegrepet. Grunnen er at det er barn og eldre personer som mottar størsteparten av tjenestene og disse personene tilhører hushold som er overrepresentert i den nedre halvdelen av fordelingen av inntekt etter skatt og kontrafaktisk inntekt. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at målingen av inntekt etter skatt bare inkluderer inntekter som er rapportert i de personlige skattemeldingene og at dette har ført til en ufullstendig måling av kapitalinntekt i Norge. Ved å inkludere den delen av selskapsinntektene som ikke har blitt betalt som utbytte viste Aaberge mfl. (2020b) at inntektsulikheten i Norge var betydelig høyere etter innføringen av utbytteskatt i 2006 enn det den offisielle statistikken viser. Det samme kan være tilfelle i andre europeiske land, men høyere nivå på ulikheten i fordelingen av kontantinntekter vil gi en tilsvarende omfordelingseffekt fra offentlige tjenester som det vi har vist i denne artikkelen. Siden størsteparten av de tilbakeholdte inntektene tilfaller de rikeste personene i samfunnet vil medianinntekten ikke bli påvirket av at disse inntektene inkluderes i beregningene, og dermed vil heller ikke estimatene for andelen fattige endre seg.