Holder statsbudsjette arbeidslinja?¹

Årets statsbudsjett omtales som et budsjett for arbeid. Men bidrar det faktisk til å styrke arbeidslinjen?² I denne artikkelen gjennomgår jeg først tilstanden i det norske arbeidsmarkedet. Deretter drøfter jeg om budsjettets skatte- og velferdsendringer gir flere i jobb – og om
tiltakene er store nok til å møte de langsiktige utfordringene i arbeidsmarkedet

1.            Behovet for arbeidskraft

Perspektivmeldingen 2024 peker på tre langsiktige utfordringer for norsk økonomi. Den første – og kanskje mest grunnleggende – er kampen om arbeidskraften. Når befolkningen eldes, får vi stadig flere pensjonister per person i yrkesaktiv alder. Samtidig øker presset på helse- og omsorgssektoren, som trenger flere hender og mer kompetanse. Vi står altså overfor en todelt utfordring: å få flere i arbeid, og å sørge for at arbeidskraften brukes der den trengs mest.

For å møte behovet for arbeidskraft fremover, og for å sikre bærekraften i offentlige finanser, er det avgjørende å forvalte de menneskelige ressursene klokt. I den offentlige debatten kan man få inntrykk av at Norge har særskilte utfordringer knyttet til sykefravær og utenforskap. Slike internasjonale sammenligninger er imidlertid krevende, og bildet fremstår sammensatt.

Dersom vi bruker tall fra arbeidskraftsundersøkelsen (AKU) for å måle sykefraværet, kommer Norge dårlig ut sammenlignet med våre naboland – se Figur 2. Selv om AKU-statistikken benytter samme metodikk på tvers av land, påvirker strukturelle forhold tallene. For eksempel vil sykefraværet være høyere dersom sysselsettingen blant utsatte grupper er høy, eller dersom et sterkt arbeidsvern gjør at utsatte grupper står lenger i jobb. Selv om dette kan forklare noe av det høye sykefraværet, fremstår likevel utviklingen de siste årene bekymringsfull.

Dersom man sammenligner andelen mottakere av uføretrygd på tvers av land kommer Norge også dårlig ut – se Figur 3. Komposisjonen av arbeidsstyrken påvirker ikke disse andelene, da uføretrygd måles relativt til befolkningen totalt. Internasjonale sammenlikninger er likevel utfordrende også her, da trygdesystemene i ulike land er innrettet på forskjellige måter. Mennesker som i Norge ville vært uføretrygdet kan være mottakere av andre typer trygd i andre land, eller risikere å falle utenfor det offentlige velferdssystemet (Pedersen, Grødem og Wagner 2019).

Gitt utfordringene ved å sammenligne andelen trygdemottakere på tvers av land kan man i stedet se til andelen av befolkningen som er i jobb. Her kommer Norge bedre ut – se Figur 4. Norge har en betydelig høyere sysselsettingsrate enn snittet i EU og OECD. I 2010 var sysselsettingsraten i Norge også høyere enn i Sverige og Danmark, men dette er ikke lenger tilfellet. Mens sysselsettingsraten har falt over de siste 15 årene i Norge, har den steget i Sverige og Danmark.

I den offentlige debatten er det særlig økningen i uføretrygd blant unge mennesker som vekker bekymring. Denne andelen er høy i Norge sammenlignet med andre land, i tråd med det generelle mønsteret i Figur 3. Dersom man i stedet ser på andelen unge mellom 15 og 29 som hverken er i jobb eller under utdanning, kommer Norge imidlertid godt ut. Denne raten er lavere i Norge enn i Sverige og Danmark. Andelen unge som er i aktivitet er altså høy i Norge sammenlignet både med OECD-snittet og våre nærmeste naboland.

Ser vi på arbeidstiden til de som er i jobb, så er den lavere i Norge enn i mange europeiske land, og også noe lavere enn i de andre nordiske landene.³ Fritid er et viktig velferdsgode, men noen grupper ønsker å jobbe mer. I en 2024-rapport skrevet på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet finner Oslo Economics at deltidsansatte som ønsker å øke sin stillingsprosent utgjør rundt 30.000 årsverk.

Samlet sett gir ikke dataene grunn til å svartmale arbeidsmarkedet i Norge, eller til å snakke om et særskilt utenforskap her til lands.⁴ Noen trekk er likevel verdt å dvele ved. Sykefraværet i Norge fremstår høyt og økende. Og mens sysselsettingsnivået i Norge fortsatt er relativt høyt, er det ikke lenger høyere enn i våre naboland.

Regjeringen har satt seg et mål om at sysselsettingsandelen i 2030 skal være 82% av befolkningen i alderen 20-64 år. Dette er et ambisiøst mål. Især fordi den norske økonomien stadig blir mer kunnskapsintensiv, og målet om at «alle skal med» kan bli vanskelig å gjennomføre i praksis. Da målsetningen ble lansert i fjor lå sysselsettingsandelen på 80,5%. Siden den gang har utviklingen gått i feil retning. Dersom regjeringens mål skal nås må over 135.000 flere mennesker komme i arbeid over de neste fem årene.

2.            Hvordan kan arbeidsstyrken økes?

Mens noen tiltak for å øke arbeidsstyrken treffer bredt, som for eksempel endringer i skattesystemet, vil andre tiltak være rettet mot spesifikke grupper av befolkningen. Det å redusere overgangen til uføretrygd og få ned sykefraværet vil være viktige delmål for å øke den norske arbeidsinnsatsen.

Flere grupper har en arbeidsdeltakelse som er under snittet for befolkningen ellers. Dette gjelder for eksempel kvinner, eldre, innvandrere, lavt-utdannede og de med funksjonsnedsettelser. Selv om det ikke er mulig eller ønskelig at alle grupperinger skal ha samme yrkesdeltakelse, kan slike sammenligninger likevel gi informasjon om hvilke tiltak som har størst potensial.

I perspektivmeldingen drøftes åtte ulike scenarioer – eller regneeksempler – for økt arbeidstilbud. Scenarioene er

• Økt yrkesdeltakelse blant eldre
• Økt sysselsetting blant innvandrere
• Redusert overgang til uføretrygd
• Flere uføre i arbeid
• Økt gjennomføring av yrkesfag 
• Tidligere gjennomføring av høyere utdanning 
• Redusert ufrivillig deltid 
• Redusert sykefravær til svensk nivå
  

De ulike scenarioene er ikke direkte sammenlignbare i forhold til hvor vanskelige de vil være å gjennomføre, eller hvor dyre tiltak som kreves. Likevel er det verdt å merke seg at regneeksempelet om redusert overgang til uføretrygd gir om lag dobbelt så mangenye sysselsatte i forhold til de andre scenarioene.⁵ Også flere uføre i arbeid og økt yrkesdeltakelse blant eldre gir relativt store økninger i antall sysselsatte.

3. Bidrar budsjettet til å få flere folk i arbeid?

Sysselsettingsraten bestemmes av både etterspørselen etter og tilbudet av arbeidskraft. Raten varierer over konjunktursyklusen, og påvirkes av en rekke strukturelle forhold som utdanningsnivå, næringsstruktur, teknologisk utvikling osv. Mange av postene i statsbudsjettet vil derfor kunne ha direkte eller indirekte effekter på arbeidsstyrken. Her drøfter jeg noen av de viktigste tiltakene rettet mot arbeidstilbudet, som redusert inntektsskatt, «skattelotteri», utfasing av støtte til enslige forsørgere, og ulike arbeidsmarkedstiltak – mange av dem rettet mot de unge.⁶

3.1.                Litt lavere skatt

Regjeringen foreslår å redusere inntektsskatten med over fire milliarder kroner, og skriver i budsjettforslaget at dette gjør det «…mer lønnsomt å jobbe ettersom man sitter igjen med litt mer etter skatt for hver ekstra krone man tjener.» Selv om fire milliarder er et relativt høyt tall, er det kun en tiendedel av det anbefalte kuttet fra skatteutvalget (NOU 2022:20). Reduksjonen er et resultat av økt personfradrag og redusert trygdeavgift. Endringene er ikke begrenset til lønnsinntekt, og påvirker også skattepliktig trygdeinntekt. Insentivene til å stå i jobb – eller ekstensiv margin – endres altså ikke nevneverdig.

Hva så med intensiv margin, det vil si arbeidstilbudet til de som allerede er i jobb? Til sammen fører økt personfradrag og redusert trygdeavgift til at inntektsskatten faller med i gjennomsnitt litt over 0,1% av bruttoinntekten. Har man en bruttoinntekt på rundt 700.000 kroner er den årlige skatteletten på om lag 1.000 kroner. Har man en bruttoinntekt på under 500.000 kroner er den årlige skatteletten på under 600 kroner. Med såpass beskjedne beløp virker betydelige effekter på arbeidstilbudet usannsynlig.

Mens økningen i personfradraget først og fremst påvirker gjennomsnittsskatten, påvirker reduksjonen i trygdeavgiften også marginalskatten direkte. Det er sistnevnte som er viktigst for arbeidstilbudet langs intensiv margin.

Med skatteutvalgets antakelser som utgangspunkt kan vi regne ut et veldig røft overslag på effekten av redusert trygdeavgift på arbeidstilbudet. Skatteutvalget foreslo å redusere trygdeavgiften med ett prosentpoeng – det vil si ti ganger så mye som kuttet i budsjettforslaget på 0,1 prosentpoeng. De anslo at dette ville øke arbeidstiden med om lag 0,2%. En enkel, lineær nedskalering av denne effekten tilsier at regjeringens forslag til redusert trygdeavgift vil øke arbeidstiden med om lag 0,02%. I forhold til gjennomsnittlig arbeidstid innebærer det en økning fra 33,70 til 33,71 timer – altså ikke den helt store effekten.

I tillegg til reduksjonen i skatt på alminnelig inntekt, har regjeringen også foreslått å bruke 500 millioner på en forsøksordning med arbeidsfradrag – altså et skattefradrag som kun gjelder for de som er i jobb. Forsøksordningen, også omtalt som «skattelotteriet», skal gis til om lag 100.000 personer under 35 år, tilsvarende ca. 8% av gruppen. Dette er i tråd med anbefalinger fra skatteutvalget, og hensikten er å få flere unge mennesker i jobb.

Arbeidsfradraget er på inntil 125.000 kroner, og fases gradvis ut for de med inntekt over 345.000 kroner. Utfasingen innebærer at enkelte inntektsgrupper vil oppleve en økning i marginalskatten, selv om gjennomsnittskatten deres faller.

Forsøksordningen skal vare i fem år, men ordningen skal kunne innføres for alle før de fem årene har gått dersom resultatene er gode. Hva som menes med gode resultater er ikke spesifisert, men den viktigste marginen er økt arbeidsdeltakelse. Samtidig vil de fleste som mottar fradraget allerede være i jobb, og også arbeidstilbudet deres kan bli påvirket.

Fordi mottakerne av arbeidsfradraget er tilfeldig trukket – betinget på noen egenskaper for å sikre et balansert utvalg – vil evalueringen av forsøket bidra til ny og troverdig kunnskap om effekten av skatt på arbeid.

Hva kan vi forvente av effekt mens vi venter på evalueringen? Igjen kan vi ta utgangspunkt i skatteutvalgets antakelser for å få noen omtrentlige tall på bordet. Skatteutvalget anslo at et arbeidsfradrag på 55.000 kroner ville øke arbeidsstyrken med 0,3%. En enkel oppskalering tilsier at et arbeidsfradrag på 125.000 kroner vil øke arbeidsstyrken med 0,7%.⁷ For gruppen dette gjelder – 100.000 unge – tilsvarer dette 700 flere i jobb.

3.2.     Kutt i velferdsordninger

For «å styrke arbeidslinjen», som de selv skriver, faser også regjeringen ut overgangsstønaden for enslige forsørgere. Ordningen videreføres for alle dagens mottakere, og for enslige forsørgere med barn under 14 måneder eller barn med særskilte behov.

Overgangsstønaden ble innført på 60-tallet for å sikre inntekt til eneforsørgere. Siden den gang har det blitt betydelig enklere for enslige forsørgere å stå i full jobb, blant annet gjennom økt tilgang på barnehageplass og reduserte priser på barnehage og SFO/AKS. Som et resultat har antall mottakere falt. Om lag 9.000 mennesker mottar denne stønaden i dag. 95% av dem er kvinner og 40% er innvandrere.

Stønaden har fellestrekk med kontantstøtten, selv om kontantstøtten ikke knyttes direkte til arbeidsinntekt, men heller til fravær av barnehagebruk. Kontantstøtten har vært kuttet kraftig i flere omganger, og gis nå kun til foreldre med barn opp til 19 måneder. Nav har analysert effekten av å fjerne kontantstøtten for toåringer i 2012, og fant en tre prosentpoengs økning i sannsynligheten for at mor var tilbake i jobb da barnet var to år gammelt (Dahl 2014).

3.3.    Arbeidsmarkedstiltak

Regjeringen har foreslått å bruke 600 millioner kroner på en rekke ulike arbeidsmarkedstiltak. Mens noen av disse tiltakene er ment å ramme bredt, er andre rettet mot spesifikke grupper som innvandrerkvinner eller personer med funksjonsnedsettelser. Den mest prioriterte gruppen er likevel unge utenfor arbeidsmarkedet.

Av de 600 millionene går nesten en tredjedel – 172 millioner – til et arbeidsprogram for unge, der deltakerne er sikret en inntekt mot visse aktivitetskrav. Et viktig element i programmet er at deltakelse ikke knyttes til noen medisinsk diagnose. Dette er et svar på bekymringer om at et diagnosefokusert system fører til at diagnoser gis for å sikre personer tilgang til visse ytelser eller tiltak. Dette kan igjen bidra til at mindre ressurser brukes for å adressere andre årsaker til at folk faller utenfor arbeidslivet. 

125 millioner går videre til å etablere et nytt rekrutteringsprogram til helse- og omsorgssektoren. Målgruppen er unge utenfor arbeid og utdanning. Kommunal omsorgstjeneste skal stå for arbeidsplassen og den faglige oppfølgingen. Målet er at flest mulig går videre til fag- og yrkesopplæring. Programmet tar dermed sikte på ikke bare å øke arbeidstilbudet, men å rette økningen inn mot nettopp omsorgssektoren der behovet er størst.

Flere studier har funnet positive effekter av arbeidsmarkedstiltak – se blant annet Forslund (2019), Andersen (2019) og Von Simson (2019) som evaluerer arbeidsmarkedstiltak i henholdsvis Sverige, Danmark og Norge. Økt bruk av arbeidsmarkedstiltak er også i tråd med sysselsettingsutvalgets anbefalinger (NOU 2021:2), som mente det burde føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk og at rammene burde økes.

I tillegg til de nevnte arbeidsmarkedstiltakene vil regjeringen også øke omfanget av varig lønnstilskudd. Dette gjøres ved å sikre varig lønnstilskudd en egen post på statsbudsjettet, samt å øke bevilgningene med 46 millioner. I dag er det det lokale Nav-kontoret som håndterer og budsjetter for varig lønnstilskudd, mens uføretrygd – som ofte er alternativet – dekkes av Nav sentralt. En ny rapport finner god effekt av varig lønnstilskudd (Oslo Economics/Frischsenteret 2024), og NAV-veiledere selv sier lønnstilskudd virker klart best på overgangen til jobb (Oslo Economics 2016). Samtidig risikerer man at varig lønnstilskudd fungerer som en slags subsidie, der bedriftene enten ville valgt å ansette personen også uten tilskuddet, eller velger å ikke ansette andre personer i vanlige arbeidsforhold på grunn av støtteordningen

4.       Konklusjon

Tiltakene diskutert bidrar ganske sikkert til å få flere personer i jobb. For enkeltindividene dette gjelder kan gevinsten være stor. Jobb gir ikke bare en økonomisk gevinst over livsløpet, men bidrar forhåpentligvis også til en følelse av tilhørighet og mening. Beløpene som er satt av, og omfanget av tiltakene, er likevel ganske begrenset. Det virker lite sannsynlig at endringene i årets budsjettforslag vil få stor effekt på arbeidstilbudet.
gjøres innenfor dagens rammeverk er det naturlig å trekke frem mer fleksibilitet til å kombinere helse- og aldersrelaterte ytelser med jobb. For eksempel vil noen grupper uføre ha perioder der de kan og ønsker å jobbe noe, og det bør det legges til rette for. AKU-tall viser at om lag 9 prosent av de uføretrygdede uten arbeid – om lag 23.000 personer – oppgir at de ønsker arbeid. Blant uføre under 40 år er det om lag 18 prosent som ønsker arbeid.

Selv om gradert uføretrygd er mulig i dagens system, er omfanget nokså beskjedent. Bare 15% av de uføretrygdete hadde gradert uføretrygd i 2024, og kun 4,5% av de unge. Økt fleksibilitet til å kombinere uføretrygd med arbeid kan gjøres på ulike måter. Flere politiske partier har etterlyst en økning i frikortbeløpet – altså å heve grensen for hva uføretrygdete kan tjene uten at trygden avkortes fra dagens tak på 0,4G. Sysselsettingsutvalget foreslo på sin side en prøveordning med arbeidsjustert uføretrygd, altså en ordning der deler av lønnsinntekten erstattes med uføretrygd i takt med arbeidsevnen.

Av større reformer er det naturlig å nevne endringer i sykelønnsordningen og skattereform. Norge har en av de mest generøse sykelønnsordningene i verden (Pedersen, Grødem, Rasmussen og Wagner, 2019) og forskning tyder på at forskjeller i sykepengeordningen mellom land kan forklare en del av forskjellen i sykefravær (Gleinsvik, Klingenberg og Mastekaasa, 2014). Samtidig er dette en viktig del av den norske modellen, og ordningen gir inntektssikring til personer som ikke kan eller bør stå i full jobb.

Oslo Economics og Frischsenteret foreslår i en fersk rapport å innføre en egenandel på 5% for sykefravær mellom 16 dager og seks måneder, og en egenandel på 10% for sykefravær mellom seks og tolv måneder. Et alternativ til egenandel ved sykefravær er å heller endre arbeidsgivers finansieringsansvar. I dag slutter i hovedsak arbeidsgivers finansieringsansvar etter 16 dager. Sysselsettingsutvalget foreslo å forskyve arbeidsgivers finansieringsansvar i retning av langtidssykefraværet. Selv om arbeidsgiver ikke kan påvirke sykdom i seg selv, er håpet at bedre tilrettelegging vil kunne redusere fraværet.

Regjeringen har gjentatte ganger invitert til et bredt skatteforlik. Det å redusere skatten på arbeid er noe de politiske partiene muligens kan enes om. Sånn sett kan det være fristende å vente med de store endringene i skattesystemet til et slikt forlik er i gang. Store kutt i inntektsskatten vil trolig også måtte kombineres med en økning i andre skatteinntekter, og bør inngå i en helhetlig reform. Ifølge budsjettforslaget tar regjeringen sikte på å legge frem en stortingsmelding om en helhetlig skattereform i løpet av 2027. Mange av tiltakene i forslaget til statsbudsjett 2026 er fortsatt på forsøksstadiet. Dette gjelder prøveordningen med arbeidsfradrag for unge, men også mange av arbeidsmarkedstiltakene, som rulles ut på enkelte Nav-kontorer eller som kommunene kan søke på. Dersom disse ordningene blir vellykkede kan man håpe de skaleres opp, og at de positive effektene dermed blir større på sikt.

6. Fotnoter

1. Takk til Andreas Benedictow og Ragnar E. Juelsrud for nyttige kommentarer. ↩︎
2. I Meld. St. 33 (2023–2024) beskrives arbeidslinja slik at «Virkemidler og velferdsordninger – enkeltvis og samlet utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle.» ↩︎
3. I 2024 var EU-snittet for antall arbeidstimer per person i aldersgruppen 20-64 i deres hovedjobb 36 timer. I Norge var snittet 33,7 timer, i Sverige 35,7, i Danmark 33,9, i Finland 34,9. Kilde: Eurostat. ↩︎
4. Erling Barth, Kalle Moene og Axel West Pedersen diskuterer (mangelen på) et særnorskt utenforskap i «Myten om det norske utenforskapet». ↩︎
5.   Regneeksempelet med redusert overgang til uføretrygd antar at i) nye mottakere av arbeidsavklaringspenger under 35 år som ikke har rett på sykepenger reduseres med 20 prosent, ii) sykefravær over tre måneder reduseres med 20 prosent, samtidig som antallet som går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger også reduseres med 20 prosent, og iii) andelen som går fra arbeidsavklaringspenger til arbeid øker med fem prosentpoeng. Det legges til grunn at gjennomsnittlig stillingsprosent for de nye sysselsatte er 75% av øvrige arbeidstakere. Se Perspektivmeldingen 2024, kapittel 3.5 for detaljer. ↩︎
6. ^]  Noen eksempler på tiltak rettet mot etterspørselen etter arbeidskraft er kutt i arbeidsgiveravgiften (denne holdes uendret i budsjettforslaget), innovasjons- og investeringsstøtte, skatteinsentiver rettet mot etterspørselssiden og større offentlige samferdselsinvesteringer. ↩︎
7. Dette regnestykket er kun ment illustrativt. Det er grunn til å tro at de implisitte antakelsene om at effekten på arbeidstilbudet er lineær og at unge har samme respons som befolkningen som helhet ikke holder. ↩︎