1. Budsjettet og den politiske situasjonen

Det er en utpreget pengerik stat vi er velsignet med. Når statsbudsjettet legges frem i oktober hvert år stilles det store forventninger til regjeringens satsinger og hvilke gode formål som dette året vil komme seirende ut. Problemer løses primært med mer penger, ikke med bedre styring og ledelse.

Statsbudsjett for 2026 som ble presentert for noen uker siden, er et spesielt viktig budsjett, ettersom det er det første som legges frem i en ny stortingsperiode. For første gang siden 1993 fortsetter en ettpartiregjering å styre etter et stortingsvalg, noe som gir en ny dynamikk. Behandlingen av budsjettet på Stortinget i høst vil gi en klar indikasjon på hvordan denne dynamikken vil spille seg ut, og hvordan regjeringen, som mangler flertall, vil sikre flertall for budsjettet på rødgrønn side.

Finansminister Jens Stoltenberg beskrev det som et ansvarlig budsjett for en utrygg tid, og ansvarligheten skapes ved å bruke 579,4 milliarder kroner fra oljefondet, over 8 % mer enn i 2025.

Økningen går til trygder, forsvar, sykehus og kommuner. Driverne er altså Putin og pensjonistene. Det starter med en økning i oljepengebruken som fullstendig knuser andre veksttall.

Støre varslet i forkant av budsjettfremleggelsen en “ny reformtid”, der skatt, kommuner, helse, politi og skole vil bli gjenstand for større reformer. Reformene vil trolig bli regjeringens viktigste prosjekt i neste fireårsperiode. Kanskje aner vi at Jens Stoltenberg ønsker å avslutte sin tid i toppolitikken der han begynte som ung statsminister; som en sterk reformarkitekt. 

Arbeiderpartiet er som kjent i en historisk vanskelig parlamentarisk posisjon. De er avhengig av støtte fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Rødt for å få vedtatt budsjettet på Stortinget. Disse partiene ligger riktignok alle til venstre for midstreken, men dette skjuler de virkelige problemene. SV og Rødt skal konkurrere med hverandre om å være det røde alternativet til Ap. SV og Sp er så uenige at de som vi husker ikke kunne sitte i regjering sammen. Og selv om partifargen til Sp og MDG er lik, er de hovedmotstandere langs den stadig viktigere motsetningen mellom ‘nærvelgere’ og ‘fjernvelgere’.

Det er lite som tyder på stram finanspolitikk i årene som kommer, selv om det her er ett lyspunkt: FrP, som i flere tiår har vært aller mest rundhåndet med statens penger, har nå gått til valg på å kutte sløsningen.

2. Penger er et slør – vi glemmer realøkonomien

Denne lille omskrivingen av en av Victor Normans mange gode formaninger er mer og mer riktig, jo lenger velferdsstaten knuges under demografiens åk. Det er derfor mer og mer paradoksalt at den politiske oppmerksomheten om statens budsjett fortsatt mest handler om sløret – pengene – istedenfor realiteten som tildekkes; hvordan vi får mer ut av de ansatte i samfunnets ulike tjenester. 

Det står lite om de som sykemeldes. Sykemeldingsstatistikken er kjent, men det kanskje aller viktigste og aller minst diskuterte politiske spørsmålet i Helse-Norge er hvorfor ansatte i helsevesenet er så syke? Eller hvordan de ansatte har det på jobb? Hvorfor er det så mange som slutter?

Dette er de reelle utfordringene. Det blir ikke flere sykepleiere av å bevilge mer penger til sykehusene, men det blir færre sykepleiere av at politikere og byråkrater kan tillate seg å ignorere hvorfor folk sliter og slutter.

Hvordan sørger politikerne for at sykehus og sykehjem ledes best mulig? Vi diskuterer villig vekk lønnen til en sykehusdirektør. Når snakker vi om jobben de gjør? Tre millioner for en toppleder er fryktelig mye hvis personens ledelse fører til at de ansatte mister motivasjon. Er det på den andre side en person som gir tusenvis av ansatte lyst til å ta neste natteskift, er det  forsvinnende lite.

Det er vanskelig å forstå at sykehusene – landets aller største arbeidsgivere, og en sektor med utpreget svak utvikling i arbeidskraftproduktivitet gjennom flere tiår – slipper unna med å be om stadig mer penger. Ikke som en engagshendelse, men som en fast kilde til helseministerens pressemeldinger. Hvorfor er det slik at politisk suksess for en helseminister måles i økte bevilgninger, og ikke i redusert turnover blant de ansatte? Hvorfor har ikke statsbudsjettene en sammenligning av de ulike sykehusenes tiltak for å redusere sykefravær, øke motivasjon og arbeidsglede, og samtidig redusere køer? Hvorfor drøfter ikke helsekomiteen på Stortinget hvilke tiltak som har størst potensiale til å effektivisere de mange arbeidsprosessene i sykehusene?

Svaret er at staten er veldig rik, og slike reelle og vanskelig problemer har man delegert vekk fra politikerne. Utfordringene overlates til direktører, fornuftig nok, men uten at direktørene som leverer godt blir heiet frem. Og uten at direktørene som sliter, får hjelp til å lede bedre. Og uten at politikerne formulerer klare mål om forventede effektivitetsgevinster.

Den enkleste form for helsereform, ville være å innføre et gammeldags balansert målekort for sykehusene, og deres direktører. Da kunne vanlige folk få vite både hvem som har lengst køer, og hvem som er best på forbedring. Og diskusjonene om direktørenes lønn ville få et fastpunkt i hvordan de presterer.

En av de gledelige nyhetene fra helsepolitikken i valgkampen var lekkasjen om nytt sykehus i Innlandet. Siden de tre byene som ligger nesten inntil hverandre bare kranglet om hvor sykehuset skulle ligge, skar statsråden gjennom og pekte til Moelv. Det er bra, fordi der er det bedre plass. Det gir håp om at en av ineffektivitets-driverne i helsevesenet kanskje kan snus. I følge en analyse Menon Economics har gjort for Den norske Legeforening, bygger vi konsekvent for små  sykehus i Norge. Det leder til at potensialet for å ta i bruk effektiviserende teknologi holdes tilbake.  

3.            Kutt i byråkratiet?

Når politikken og statsbudsjettene ikke handler om effektivisering, men utgiftene skyter i været, legges banen åpen for kreative tiltak. Personer som aldri har hatt et politisk verv, vært folkevalgt, eller satt sammen et budsjettforlik, selger bøker og foredrag om hvordan de skulle kuttet og effektivisert, om de bare fikk slippe til. Problemet som overses, er at det å kutte i statens pengebruk  ikke er en økonomisk oppgave; det er ikke noe som økonomer er mer kvalifisert til enn andre som kan regne med pluss og minus. Det er heller ikke en jobb som man kan kvalifiseres til gjennom å ha ledet noe så enkelt som en bedrift.

Voksende byråkrati og kostnader skyldes ikke bare mangel på vilje til å snu utviklingen, selv om det også er en vesentlig forklaring når pengene flyter. Det som mangler også hos de som har vilje, er to ting: Demokratisk oppslutning om kutt, og tiltak som kan skape stadig fornyede effektiviseringsgevinster, uten å vekke demokratisk motstand. Derfor er det lite overbevisende når enkelte blåøyde samfunnsøkonomer foreslår å angripe velferdsstatens kjerne og svekke borgernes rettigheter. Det vil redusere utgiftene, helt klart, men det vil lede til at dagens velferdsstat svekkes. Heldigvis finnes ikke så ytterliggående partier på norsk høyreside at dette blir noen realitet.

Diskusjonene om hvordan effektivisere, er interessante, men avslører mangel på tiltak for forbedring og faglig forankret innovasjon.

En gruppe tiltak er å slutte med absurditeter. Den selvopnevnte Sløseriombudsmannen har gjort det til en nyttig sport å påpeke eksempler på rare offentlige formål, og/eller eksempler på rent vanstyre. Ingen har sjekket, men det er rimelig å anta at når en har kuttet ferdig i støtten til absurd kunst, og ryddet vekk de verste eksemplene på svak styring,  er det fortsatt langt opp til det første prosentpoenget i statens utgifter. Det monner lite med noen kunstprosjekter, mot økende trygder, stadig dyrere sykehus, og nye kampfly.

En noe mer seriøs avart av det samme, er Høyres gamle fanesak om å fjerne fylkeskommunen. Symbolstyrken i saken overgår fullstendig den realøkonomiske innsparingen, hvis man forutsetter at det fortsatt skal drives videregående utdanning, regional samferdsel og næringsutvikling, der fylkene er. Oppgavene må utføres. Stort sett de samme beslutningene må tas, og skjer det ikke i kollegiale organer på fylkesnivå, så skjer det i kollegiale organer på nasjonalt eller lokalt nivå. Den reelle kostnadsbesparelsen er nok der, men størrelsen forsvarer antagelig ikke den politiske konflikten tiltaket utløser.

Et annet grep er å kutte antall ansatte, men uten å kutte i antall oppgaver. Dette er Donald Trump og Elon Musk sin paradegren. Solberg-regjeringens ‘avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform’ – der alle virksomheter fikk et lite drag med ostehøvelen hele tiden – er en mildere form for det samme. Problemet er at oppgavene er de samme, og at det å strupe statens utøvende makt nødvendigvis vil lede til at makten flyttes til noen andre. Slutter man å håndheve forurensningsloven, så vil noen begynne å forurense. Det blir lett et udemokratisk skjær over reformer der man skviser statsorganer som en selv ikke liker, mens de en liker skjermes. Trekkes dette enda et skritt videre, vil man skape rettssikkerhetsutfordringer, gjennom at håndheving av lovbrudd og andre statlige kjernefunksjoner blir politisk styrt.

En annen populær avbyråkratiseringside er å telle ‘regler’; eller rettskilder, som en jurist vil si. Slik telling, leder fort til at det settes mål om å kutte et antall lover og forskrifter, eller at for hver ny lov eller forskrift, skal en tas bort. Igjen har Donald Trump satt standarden ved å si at for hver ny regel, skal ti fjernes. Slike tiltak overser fullstendig at det ikke er antallet regler som er problemet, men summen av realøkonomiske byrder; for bedriftene, og for staten som utøvende makt. En gitt regel kan like gjerne fjerne, som skape, en byrde. En regel kan være til beskyttelse for bedriftene mot staten, eller den kan hjelpe virksomheter i konflikt til å finne kompromisser. Miljøregler er en byrde for noen, og en glede for andre.

Solnedgangslovgivning; altså at lover går ut på dato, er et lignende grep. Slike forsøk strander som regel ved at så lenge årsaken til at loven ble innført fortsatt finnes, så bør loven som går ut på dato videreføres i en ny lov.

Det mangler jo ikke på forslag til hvordan vi kan lage effektiviseringsfremmende styringsprinsipper. Problemet er at tiltakene mislykkes og effektene uteblir. De konkrete tiltakene har som regel både til formål å effektivisere, og til formål å spore til debatt mellom de politiske konkurrentene. Da blir det svake effekter og mye ord, istdenfor reelle effektiviseringstiltak. 

4.            Mer ressurser eller bedre drift?

Dette er dessverre nok en problemstilling som til tross for alle krav om samfunnsøkonomiske analyser, glimrer med sitt fravær i debatten om statens økonomiske prioriteringer. En ambisiøs politiker kommer lengre med å arbeide for flere og mer kvalifiserte ansatte, nye og bedre institusjoner, og bedre utstyr til forsvaret. Det er flere grunner til dette. En grunn er at det rett og slett er lettere å vise resultater. Den som beslutter å kjøpe nye fly eller bygge et nytt sykehus gjør noe veldig konkret. Den politiske tilfredsstillelsen – både for individ, statlig sektor, interessegrupper og politisk bakland – er tydelig og viktig. Det er ikke snorklippingen som gir politisk status. Politisk status kommer med evnen til å få tatt en klar og tydelig beslutning, sette tydelig retning eller gjøre en klar prioritering. Vi husker reformene fra Stoltenbergs første regjering, men nesten ingen minner om at det var Bondeviks andre regjering som effektuerte dem. En annen grunn er at pressgruppene stort sett jakter etter konkrete investeringer. Ingen IT-lobby advarer mot overinvesteringer i kunstig intelligens. Bygg og anleggslobbyen vil ha investeringer i bygg og infrastruktur. Det samme ser vi fra fagforeningene. En profesjon i velferdsstaten vil selvsagt arbeide for økte kvalifikasjonskrav for egne medlemmer, og for at et visst minimum av disse kvalifikasjonene må være tilstede til enhver tid.

Her burde økonomer minne om at en eller annen gang så vil enhver ressursøkning i staten ha en avtagende grensenytte. Eller at enhver krone eller arbeidstager kan ha en alternativ nytte. Dette påpekes nok, men det hindrer ikke den fundamentale politiske dynamikken.

I boken Velferd og vinning – bedre tjenester gjennom konkurranse og innovasjon, (Open Access, Fagbokforlaget, 2025) gjør undertegnede et forsøk på å analysere dette litt nærmere. Poenget er at det stadige trykket mot økte investeringer i kvalifikasjoner og infrastruktur, øker kostnadene og kvaliteten, mens forbedringer av prosesser vil kunne lede til at man får mer ut av de realressursene tjenestene er bygget opp av. Se s. 117-118:

Hvis man investerer i bedre bygg, finere utstyr og mer kvalifiserte folk, og lar alle elementer av prosesskvalitet stå uendret, kan vi anta to ting. Det ene er at resultatkvaliteten øker. Det andre er at virksomhetens kostnader øker. Samfunnet bruker mer ressurser, produsentens  kostnader  går  opp,  og  det  må  dekkes  gjennom  den  offentlige  finansieringen. Resultatene blir forbedret. Økte kostnader gir bedre resultat.

(..)

Dersom  politikere  og  ledere  først  og  fremst  vil  maksimere  nytten  av  de  realressursene som er investert i virksomheten, må man finne tiltak som leder til forbedret prosesskvalitet. Forbedringer i ledelse, kultur, brukermedvirkning og samhandling med eksterne aktører vil lede til at strukturelementene bygg, utstyr og personell gjør større nytte. Dette drøftes i en artikkel av Song-Hee Kim og Hummy Song i Harvard Business Review fra 18. januar 2022: How Digital Transformation Can Improve Hospitals» Operational Decisions. De viser til diskusjonen om bruk av digitale verktøy og kunstig intelligens, som handler om å forbedre den kliniske behandlingen.  Det  de  fokuserer  på,  er  hvor  store  gevinster  man  kan  hente  inn  på pasientflyt, planlegging av personell, planlegging av behandling og optimalisering av forsyningskjeden gjennom bruk av ny teknologi. Lykkes  man  med  slike  tiltak,  vil  produksjonen  øke,  men  med  samme  forbruk av realressurser. Dette leder til at produsentens resultat kan forbedres, primært i form av lavere kostnader per produsert resultatenhet. Om kostnadsbesparelsen hentes ut som overskudd til kommunen, staten eller produsentenes eiere, eller i form av økt produksjonsvolum, er en annen diskusjon.

Lignende elementer er påpekt i svensk litteratur, som omtales i samme bok på s. 214-215:

I boken Privatizing Welfare Services: Lessons from the Swedish Experiment, kapittel 6 og  8.5,  oppsummerer  Mårten  Blix  og  Henrik  Jordahl  betydningen  av  ledelse  for  å effektivisere og forbedre driften og kvaliteten i svenske velferdstjenester. De viser til lignende kritikk mot styring og ledelse som vi kjenner i Norge: for mye detaljstyring, for lite tillit og motstand mot å hente ledelsesmetoder fra kommersielle virksomheter inn i offentlig sektor. Eksempler fra svensk offentlig sektor viser imidlertid at økt kontroll også kan gi økt effektivitet. Boken gjengir forskning som undersøker hvordan ledelse påvirker resultater i helsetjenesten og utdanning. Den peker også på forskning som viser at økt konkurranse kan gi bedre ledelse. Innen utdanning gjengir de analyser basert på The World Management Survey, som indikerer at god ledelse har sterkere virkning på læring enn effekten av konkurranse. Faktisk tyder analysene på at ledelse har større betydning for læring enn kvaliteten på lærerne og enn størrelsen på klassene. Analysene indikerer også at kvaliteten på ledelse i utdanningssektoren er lav sammenlignet med andre deler av samfunnet. Forfatterne viser hvordan betydningen av ledelse ikke er vektlagt i samfunnsøkonomisk analyse av virkninger av private velferdstjenesteprodusenter.

5.            Ledelse er ikke alt, men i det lange løp er det nesten alt

Det påfallende ved den norske statens budsjetter er hvor dominerende de makroøkonomiske analysene og fremstillingene er. Å si det til et samfunnsøkonomisk publikum er kanskje å be om bråk, men vi får ta sjansen. Diskusjoner om hvordan få flere til å jobbe, kretser rundt hvilke incentivvirkninger man kan anta at enda dårlgiere ytelser vil lede til. Regjeringen vil bruke hundrevis av millioner kroner på ett enkelt eksperiment for å finne ut hvordan en endret skattlegging påvirker viljen til å jobbe. Det er åpenbart at man er mer opptatt av skatteøkonomisk metodeutvikling, enn av å få folk i jobb. Hadde målet vært å få uføre og trygdede til å jobbe litt, ville det være langt bedre å be kommunene om å mobilisere ufaglært arbeidskraft til å avlaste knappe fagressurser. 

Det vi ikke har særlig mye av er systematisk fremstilling av beste praksis, med analyser av hva vi kunne oppnå om beste praksis ble forbedret og svakeste praksis kom opp på et høyere nivå. Vi har heller ikke for vane å sammenligne norske offentlige tjenester og ytelser med andre land, med sikte på å ta læring av deres beste praksis. Man trenger ikke anbudskonkurranser for å utløse en løpende kappestrid for forbedring, det kan man få til gjennom kulturbygging og forbedringsorientert ledelse.

Det er litt rart at den finanspolitiske debatten ikke styres av en større intellektuell nysgjerrighet rundt hvilke alternative politiske grep vi kunne velge. Hva ville blitt effektivitetsgevinsten av å målrette politikken mot å øke arbeidskraftproduktiviteten i spesialisthelsetjeneste og eldreomsorg? Hvordan kunne en slik agenda gjennomføres? Slike spørsmål kan ikke besvares gjennom makroøkonomiske metoder og begreper, de må besvares gjennom konkrete tiltak for å endre tjenesteproduksjonen nedenfra. Problemene i makro er jo summen av problemer i mikro. Løsningene på de makroøkonomiske utfordringene må inkludere tiltak som realiserer gevinster på mikronivået.

Derfor kunne en politisk reform på toppen av Støres varslede reformer handle om hvordan departementer og stortingskomiteer kunne gjøre sin del av lederjobben med å sørge for at lokale enheter og institusjoner hele tiden kappes om å forbedre måten tjenestene drives på. Målet må være å bruke den knappeste realressursen, arbeidskraft, så smart og effektivt som mulig, og tiltakene må utformes slik at politikken gjør forvaltningen ansvarlig for å skape resultater.

Her er forslag til noen svært enkle grep, som ville kunne skape litt effekt hele tiden. De kan forenes med sterk politisk prioritering av en sektor, fordi det ikke handler om å redusere ambisjonsnivå, men om å forbedre driften hele tiden.

• Ansvarliggjøre ledelsen fra toppen: Sørge for at statsbudsjettet fra det enkelte fagdepartementet beskriver for Stortinget hvordan det går med ansattes motivasjon og arbeidsglede, sykefravær og turnover. Viser tallene forbedring eller forverring, og hva er politikernes respons på utviklingen? Videre må det rapporteres på realisering av effektivitetsgevinster i form av reduserte arbeidsprosesser, og på latente urealiserte effektiviseringer, se neste.
• Ansvarliggjøre ledere fra bakkeplan: Å premiere enhver lokal enhetsleder med en liten bonus til enheten, for hvert prosentpoeng enheten klarer å redusere arbeidsprosesser uten svekket kvalitet og uten ytterligere bevilgninger. Ytterligere premiering for forslag til tiltak som ikke kan gjennomføres, uten gjennom endret styring, nytt utstyr eller endret organisering. På den måten sikres en jevn strøm av forslag til effektiviseringstiltak oppover i hierarkiet.

Poenget med disse nesten banale forslagene er å bygge forventninger til forbedring ovenfra, og stimulere til initiativ og kreativitet nedenfra. Det er nok lite trolig at det norske departementsfellesskapet ville implementere en slik styringsreform.

Felles for disse tiltakene er at de er en etterlysning av ledelse for endring. Ikke bare mer av det samme; altså mer problemløsning gjennom mer penger uten flere realressurser. Det er også en etterlysning av seriøsitet i diskusjonene om offentlig pengebruk. Vi kan ikke tulle med de offentlige tjenestene. Utviklingen må drives frem gjennom tjenestesektorene. Og ambisjonen om kontinuerlige forbedringer må kunne bli partipolitisk felleseie, og en delt agenda mellom politisk og administrativt styringsnivå.

6.            Ritualene styrer

Arbeidet med statsbudsjettet er en rituell prosess, med et omfattende sett av regler og prosedyrer, forbilledlig godt beskrevet i Boken om statsbudsjettet, av Jørgen Nesje og Halvor E. Sigurdsen. Prosedyrene sikrer kvalitet. De sikrer at regjeringen har styring, og får anledning til å prioritere det den finner viktig. Prosedyrene er stabile, og en utfordring for nye departementspolitikere eller medlemmer av Finanskomiteen er å henge med i møte med mer erfarne kolleger. Prosessen er selvsagt også maktutøvelse. Dette er Finansdepartementets embedsverk sin institusjonelle maktposisjon, som en ny finansminister normalt ikke vil opponere imot. Ihvertfall ikke særlig lenge.

Fordelene med budsjettprosessene er åpenbare, og som styrtrik nasjon, skal vi tillate oss en liten porsjon nasjonal stolthet over vår evne til å ikke brenne av alle pengene med en gang.

Ulempene er like åpenbare. Prosedyrene og reglene leder staten til en pengebruk som styres av en kombinasjon av påholdenhet i de mange små sakene og tilnærmet frislipp i noen få politisk prioriterte oppgaver. De leder også til at den reelle politikken for en mer effektivt drevet offenltig sektor henfaller til enkle budsjettkutt, istedenfor å bli strukturelle styringsreformer.

Løsningen ligger ikke i å svekke regler og prosesser. Løsningen ligger i å forsøke å finne mekanismer for kontinuerlig forbedring som kan virke sammen med de institusjonelle prosedyrene. Ideene her er langt unna ferdige reformer. Men de er enkle oppspill til hvordan gjøre det mer motiverende å jobbe for staten og stimulere ledere og ansatte til å kappes om å forbedre. Litt hver dag.