Pengebruk

Regjeringen legger opp til å bruke 164,4 milliarder kroner mer neste år enn i år. 30.000 kroner ekstra for hver eneste innbygger. Utgiftene blir 10.6 prosent høyere sammenliknet med i år,^{#Prop. 1 S (2022–2023). Tabell 2.2 Statsbudsjettets inntekter og utgifter utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner.} og dette er betydelig mer enn den generelle prisveksten på 2,8 prosent^{#Meld. St. 1 (2022–2023): Nasjonalbudsjettet 2023. Tabell 2.18 Nøkkeltall Nasjonalbudsjettet 2023.} som regjeringen antar for neste år. Det er også mer enn den anslåtte prisveksten i statsbudsjettets utgifter, som anslås til 3,5 prosent,^{#Prop. 1 S (2022–2023). Boks 2.1 Veksten i statsbudsjettets utgifter. Statsbudsjettets underliggende, reelle utgiftsvekst anslås der til 1,3 pst. Utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter er da holdt utenom.} og mer enn årets lønnsoppgjør på 3,7 prosent. Det ligger dermed an til en økt ressursbruk i offentlig sektor i reelle termer. Ser en på ulike sektorer, vil kun samferdselssektoren få mindre vekst enn prisøkningen. Økningen av forsvarsbudsjettet er på sin side mindre enn den gjennomsnittlige økningen til budsjettet.

Prioriteringer

Til tross for tøffe tider, byr budsjettet på satsinger. Bøndene, som ofte tjener mer enn «folk flest», får et generøst jordbruksoppgjør. I følge Espen Amundsen sitt innlegg i Dagens Næringsliv 22.10.22, øker landbruksbudsjettet med over 30 prosent fra 2022. Brukere av ferjer får lavere fergetakster. Det blir også penger til lavere drivstoffavgifter, videreføring av skipstunnel ved Stad, flyplass i Bodø, tre fylkesoppløsninger, og gratis barnehager i Finnmark og Nord-Troms. I den grad Arbeiderpartiet og Senterpartiet har prioritert ulike utgiftsposter opp mot hverandre i neste års budsjett, er det særinteressene som har vunnet fram.

Disse «prioriteringene» minner oss om Friedmans sitat om politikk og særinteresser:

Det er verd å minne Arbeiderpartiet og Senterpartiet om at felleskapet er mer enn summen av særinteresser.

Inntekter og skatt

Den tydelige prioriteringen i budsjettet er at andre enn staten skal betale. Den såkalte stramheten til årets budsjett ligger nemlig i at skattene strammes til. Mens utgiftene øker med 164,4 milliarder, øker inntektene utenom oljesektoren med 207,4 milliarder kroner. Rundt 130 av disse milliardene er økt skatt på inntekt, formue og arbeidsgiveravgift.^{#Prop. 1 S (2022–2023). For budsjettåret 2023. Statsbudsjettet (Gul bok). Tabell 2.2 Statsbudsjettets inntekter og utgifter utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner.} Noe av disse økte inntektene følger av høy aktivitet i norsk økonomi og noe skyldes økninger i skatterater.

En rekke grupper står overfor skatteøkninger i forslaget til statsbudsjett: Arbeidstakere som tjener mer enn 750 000 kroner, arbeidsgivere med ansatte som tjener mer enn 750 000 i året, eiere som tar utbytte, kraftprodusenter og fiskeoppdrettere. Noen avgifter øker også, som momsen og omregistreringsavgiften for elbiler og klimagassavgifter i ikke-kvotepliktige sektor.

Regjeringen beregner skatte- og avgiftsskjerpelser på 46 milliarder kroner i bokførte verdier for 2023. Næringsbeskatningen bidrar med 90 prosent og formuesskatten med 4 prosent. I personbeskatningen utgjør skjerpelser i trinnskatt og utbytteskatt til sammen 11 prosent, men blir mer enn motsvart av lettelser i bunnfradrag og trygdeavgifter.^{#Finansdepartementet. Statsbudsjettet 2023: Samlede skatte- og avgiftsendringer.}

Det er uvanlig og uheldig at store skatteøkninger kommer som følge av at regjeringen trenger inndekning i ett enkelt budsjettår. Hva er de faglige analysene som ligger bak disse skatteendringene? Hvorfor ikke vente på Torvik-utvalget sin rapport som kommer i desember 2022? Vi utdyper nå noen forhold som regjeringen grundig burde ha analysert i forkant av slike skatteendringer.

Langsiktig bærekraft i statsfinansene

Det ligger an til ekstraordinært store inntekter fra olje- og gassindustrien i budsjettet for 2023, med en økning på 1 316 milliarder kroner sammenliknet med 2022.^{#Prop. 1 S (2022–2023). For budsjettåret 2023. Statsbudsjettet (Gul bok). Tabell 2.1 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond utenom lånetransaksjoner} Det er en økning på 84,4 prosent, som settes inn i oljefondet. Samtidig tapte Oljefondet 1 680 milliarder kroner i første halvår 2022.^{#Se https://www.nbim.no/no/oljefondet/nyheter/2022/negativ-avkastning-i-forste-halvar/} Finansdepartementet mener imidlertid at statens to pensjonsfond ved nyttår 2022/2023 samlet vil være 175 milliarder større enn ved starten av året.

Til sammenlikning vil folketrygdens forpliktelser til alderspensjon ha økt mye mer. På ett år er denne fremtidige gjelden beregnet å øke med 564 milliarder kroner og passere 10.000 milliarder kroner.^{#Meld. St. 1 (2022–2023): Nasjonalbudsjettet 2023. Tabell 3.2 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond.}

I tillegg er det en rekke andre strukturelle utfordringer for både inntekt og utgiftssiden. Mer enn 1 av 10 i yrkesaktiv alder mottar uføretrygd, og bak relativt høy sysselsetning skjuler det seg mye deltid og få arbeidstimer. Produktivitetsveksten er skremmende lav, rundt 0.6 prosent årlig i perioden 2008–2019.^{#Økonomisk utsyn over året 2019, Statistisk sentralbyrå. Tabell 1.3.} Offentlig sektor har vokst og vokst og de offentlige utgiftene utgjør rundt 60 prosent av BNP for Fastlands-Norge.^{#Meld. St. 1 (2022–2023). Nasjonalbudsjettet 2023. Figur 3.15.} Dette reflekterer blant annet at et økt finanspolitisk handlingsrom i perioden 2002–2021 nesten utelukkende har gått til offentlige utgifter (86 prosent), istedenfor til å redusere skatter (14 prosent).^{#Meld. St. 1 (2020–2021). Nasjonalbudsjettet 2021.}

Det er dessverre lite oppmerksomhet rundt disse vesentlige utfordringene i budsjettet og debatten om budsjettet. I stedet har SV lagt følgende premiss for budsjettforhandlingene:

Men offentlig pengebruk er ikke synonymt med velferd. Om man bruker andres penger på andres goder er det gode grunner til å være bekymret for at man verken bryr seg nok om hva godene koster eller hvilke goder man ender opp med. Resultatet kan fort bli studieplasser der ingen ønsker å studere.

Konjunkturstyring vs. strukturelle hensyn

Skal en tro retorikken fra regjeringen rundt budsjettet, virker hovedmålet med statsbudsjettet å være lavere prisvekst i håp om lavere renteutgifter. Det er gode grunner til å være bekymret om statsbudsjettet skal dikteres av konjunkturhensyn.

For det første bør de vesentlige målestokkene for et statsbudsjett være hvordan det virker på i) tilbudet og kvaliteten på offentlige tjenester, ii) insentivene til å arbeide og produsere, og dermed økonomisk vekst, og iii) fordelingen av ressurser innad og mellom generasjoner. Dette gjelder uansett om man ser på utgifts- eller inntektssiden. Budsjettimpulsen er ingen god indikator for noen av disse målestokkene, og det er uklart hva (om noe) regjeringen forsøker å oppnå med hensyn til i) og ii), og til dels iii).

For det andre er det sannsynlig at regjeringens forsøk på å finstyre konjunktursituasjonen og de nominelle størrelsene konsumprisvekst og, indirekte, nominelle renter, vil mislykkes. Det skyldes en rekke forhold.

Et forhold er at det er vanskelig å bestemme både riktig størrelse og timing for en eventuell motkonjunkturpolitikk. En årsak til dagens situasjon med høyt prispress er jo nettopp at statens konjunkturstyring er mislykket, med for sterke og feil timet stimulanser under pandemien. Hvorfor skulle en akkurat nå klare å treffe bedre? Det er for eksempel diskusjon og betydelig usikkerhet om den faktiske tilstanden til økonomien, nå og til neste år. Finanspolitikken kan fort bli med-syklisk i stedet for mot-syklisk.

Et annet forhold er hvordan regjeringen foretar sin såkalte innstramming, hvor den bruker skatteøkninger. Det er uklart når og hvordan de ulike skatteøkningene vil virke. For arbeidsgiveravgiften, for eksempel, ser regjeringen ut til å håpe at den skal redusere arbeidsetterspørselen. Altså at den ekstra arbeidsgiveravgiften vil gjøre det dyrere å ansette og at bedriftene dermed vil ønske å ansette færre. Det vil skje om ikke bedriftenes kunder eller arbeidstakere bærer hele kostnaden. På s. 105 i nasjonalbudsjettet 2023 skriver nemlig regjeringen at «Situasjonen med høy temperatur i arbeidsmarkedet og overskudd av ledige stillinger tilsier at det er et godt tidspunkt å innføre ekstra arbeidsgiveravgift.» Det fremstår som rimelig optimistisk å bruke skatter til å styre konjunkturer på denne måten. Det ville nok også ha vært krevende å treffe med utgiftsreduksjoner, men vanligvis har i hvert fall politikere fra rød-grønn side argumentert for at endring i utgifter er mer treffsikkert enn skatteendringer for å påvirke aktiviteten i økonomien. Men dette hører vi lite om nå som dette ville innebære en reduksjon av utgiftene. I stedet virker det som om regjeringen benytter anledningen til å øke størrelsen på offentlig sektor på bekostning av privat sektor gjennom økte skatter.

Et tredje forhold er at regjeringen måtte ha strammet inn mye mer om det skulle hatt noen vesentlig effekt på renten. Analyser tyder nemlig på at finanspolitikken historisk har hatt relativt liten effekt på prisene. Martin B. Holmved Universitetet i Oslo ga nylig et innlegg om temaet. Han pekte på at kontraktiv finanspolitikk først og fremst påvirker inflasjonen igjennom Phillipskurven, altså igjennom lavere aktivitet i økonomien, som da igjen gir lavere prispress. Analyser tyder på at Phillipskurven er flat i moderne økonomier. En tommelfingerregel er at prisveksten i økonomien synker med 0.1 prosentpoeng for et fall i BNP på 1 prosent.

Hva er så sammenhengen mellom kontraktiv finanspolitikk og BNP? Holm viste til estimater som tilsier at en reduksjon av budsjettunderskuddet på 1 prosent av BNP, gir omtrent 0.7 prosent lavere BNP. Riktignok avhenger akkurat størrelsen på tallet av hvordan finanspolitikken endres, og konjunktursituasjonen økonomien befinner seg i.

Kombinerer vi disse tallene, kan effekten av en innstramming i finanspolitikken på 1 prosent av BNP forventes å være rundt 0.07 prosentpoeng på prisveksten. Regjeringens såkalte innstramming i 2023, som den beregner til å være rundt 0.6 prosent av fastlands-BNP, vil dermed gi omtrent 0.4 prosent lavere fastlands-BNP^{#Finansdepartementet finner for øvrig en svakere effekt enn dette, se boks 3.4 i budsjettet: «De finanspolitiske impulsene i 2023 anslås å virke om lag nøytralt på aktivitetsnivået ifølge budsjetteffektberegningene på KVARTS og NORA [] Negative impulser fra økte skatter og avgifter blir nøytralisert av positive impulser på utgiftssiden som har større aktivitetseffekter per budsjettkrone.».} og 0.04 prosentpoeng lavere prisvekst.

Hvor mye lavere vil renten dermed kunne bli på grunn av regjeringens innstramming? Analyser av pengepolitikk tilsier at en økning av styringsrenten på 1 prosentpoeng gir 0.2 prosentpoeng lavere prisvekst. Det skulle tilsi at innstrammingen i neste års budsjett vil kunne gi en rente som er 0.04/0.2= 0.2 prosentpoeng lavere enn den ellers ville ha vært. Hvis målet med budsjettet er å bidra til vesentlig lavere prisvekst, slik at renten blir lavere, tilsier de enkle regnestykkene over at det neppe vil lykkes. Effekten av et budsjettunderskudd på prisveksten er simpelthen for liten.

Oppsummering

Regjeringen ser ut til å ha gått baklengs da de laget forslaget for neste års statsbudsjett. De har tenkt på hvor mye penger de har lyst til å bruke. Deretter har de trukket fra et passende beløp de kunne hente fra oljefondet. Det som da står igjen, må dekkes av skatter på fastlandsøkonomien. Siden skatteinntektene ikke ble høye nok med de eksisterende skatteratene, har de økt skatteratene litt her og der.

Dette bryter med god budsjettskikk. Forskning tilsier at rammene for budsjettet bør legges først, og så bør det foretas prioriteringer innenfor de rammene.^{#Se referanser og diskusjon i Espen Henriksens kommentar i Samfunnsøkonomen, utgave 4, 2022.} Handlingsregelen har fungert som en rettesnor for rammene inntil nå. Men det er fordi skatter har vært vedtatt igjennom brede skattereformer som har vært tverrpolitisk forankret. Da var handlingsregelen som bestemmer budsjettunderskuddet tilstrekkelig for å sette størrelsen på budsjettet.

Nåværende regjering bryter med dette prinsippet og foretar radikale skatteendringer uten gode utredninger og brede forlik. Begrunnelsene ser ut til å være saldering av budsjettet heller enn strukturelle forhold i norsk økonomi. Dessverre kan dette gå utover selve tilliten til rammebetingelsene i norsk økonomi. Det kan fort komme til å koste mer enn noe annet ved dette budsjettet.