En annotert anmeldelse av Asylparadokset: Hvordan dagens asylsystem skaper kaos og svikter dem som trenger det mest av Frode Forfang, J.M. Stenersens forlag, 2025 

Frode Forfang har skrevet en liten bok om et stort tema. Over 178 sider, alt inkludert, beskriver han de mange problematiske sidene ved dagens asylsystem ved hjelp av sin lange erfaring som en del av dette systemet, inkludert 12 år som direktør for Utlendings-direktoratet inntil han gikk av i fjor. Han mener det verken er effektivt med hensyn til å regulere innvandring eller rettferdig i betydningen at de som har størst behov er dem som får asyl. Da er det også logisk at han mener at man ikke ville laget et slikt system i dag.

Kort oppsummert kan man vel si at det som har endret seg siden asylretten kom med FNs menneskerettighets-erklæring i 1948 er verden, som en følge av globalisering. Det er blitt enklere og billigere å reise over lange avstander. Kunnskapen om andre land er langt større de fleste steder. Forfang mener også dagens Europa er langt mer attraktivt som destinasjon enn det utbombede kontinentet det var rett etter krigen. Det er nok riktig, men faglitteraturen peker på at økonomisk vekst i relativt fattige land vil ha en tendens til å øke emigrasjonsratene (den såkalte Migrasjonsovergangen, se for eksempel Clemens 2020). Det kan fortolkes som at til tross for at vekst isolert sett reduserer de økonomiske incentivene til å dra ut fordi den potensielle gevinsten i form av økt inntekt er mindre, dominerer effekten av at flere får råd til å dekke kostnadene ved migrasjon. Globalisering har gjort innbyggerne i mange fattige land betraktelig mye rikere. I tillegg har befolkningsøkningen vært eksplosiv i en rekke av disse. Dette har bidratt til en kraftig økning i migrasjonspresset mot de rike landene. Siden de fleste av disse har en relativt streng politikk med hensyn til arbeidsinnvandring fra andre kontinenter (de anglosaksiske landene er det fremste unntaket her), gir dette migrasjonspresset seg imidlertid først og fremst utslag i flere asylsøknader.

Asylparadokset som har gitt navn til boken er ifølge Forfang at «til tross for at retten [til å søke asyl] anerkjennes juridisk, ønsker knapt noe land at denne retten faktisk blir brukt» (side 8). Dette er nok en spissformulering, men han gir mange eksempler på at paradokset likevel er reelt. Et avsnitt på side 169–170 oppsummerer problemstillingen godt:

«Hva er den prinsipielle forskjellen mellom å nekte noen visum når de søker fra hjemlandet eller et annet sted utenfor Europa, også når de påberoper seg behovet for asyl, og å stanse dem på grensen? Juridisk er det i dag en stor forskjell. Praktisk og moralsk er det ingen forskjell. Det samme gjelder når vi betaler Tyrkia for å passe på at migranter ikke tar seg over til Hellas. Eller når vi krever at Russland og Belarus ikke slipper migranter frem til våre grenser.»

I kapittel 3 utdyper han det som skjedde ved grenseovergangen mot Russland ved Storskog i 2015 som et eksempel på asylparadokset. Selv om vi ikke vet nøyaktig hvorfor Russland plutselig slapp individer uten visum til Norge frem til grensen, er det ingen tvil om at migranter kan brukes som pressmiddel. Det har jo også Tyrkias president Erdogan gjort i forhold til EU. Det er et potent våpen fordi en av absurditetene ved dagens system som Forfang poengterer flere steder er at det ikke finnes noen grense for hvor mange som kan søke asyl i et land. Kombinert med at det er et enormt stort antall mennesker som kan tenke seg å søke asyl i et trygt og rikt land kan stater som ikke er vennligsinnede skape kaos hos sine naboer hvis de ønsker det.

Et annet sted illustrerer han dette potensialet ved å fortelle at Tyskland gikk fra å ha under 200 000 asylsøkere i hele 2014 til å få 200 000 i måneden høsten 2015. Ifølge Forfang skjedde det ingenting i viktige opprinnelsesland som kan forklare den felleseuropeiske asylkrisen for ti år siden. Han mener at det eneste som endret seg var at et betydelig antall personer plutselig endret oppfatning om mulighetene for å få innpass, et skifte som ble forsterket av politiske beslutninger som suspensjonen av Dublin-samarbeidet og signaler som Merkels velkjente uttalelse «dette klarer vi».

I Norge førte situasjonen på Storskog til hastebehandling i Storting og regjering av en endring i Utlendingsloven, som i utgangspunktet forbød returer til Russland uten garantier om en grundig asylvurdering der. Norske diplomater forsøkte å få russerne til å stoppe asylsøkerne på sin side av grensen. Dette er et eksempel på et mer generelt mønster som Forfang er innom flere ganger: Mottakerland som kommer under sterkt press reagerer vanligvis ved å stramme inn politikken på feltet. Polen har bygd grensegjerde mot Belarus, Finland har stengt de fleste grenseovergangene mot Russland. Og man forsøker altså på ulike måter å få land i Europas «randsone» til å hjelpe til med å forhindre at asylsøkere kommer frem til grensene.

Det er legitimt at stater forsøker å kontrollere grensene sine. Den tidligere byråkraten er også opptatt av at det nåværende systemet skaper kaos i form av upredikerbare svingninger som gir store belastninger for mottakssystemet, som må bygges opp og ned ettersom tallet på ankomster stiger og faller. Det er jo slik at hvis man først har kommet seg til grensen har man rett på å få asylsøknaden behandlet. I ventetiden må mottakerlandet huse dem. Ifølge Forfang kostet dette Norge seks milliarder i 2016 alene. Disse kostnadene pådrar man seg uansett om søkeren har et reelt krav på beskyttelse eller ikke.

Som mange andre land har Norge en liste over «trygge land» som kan brukes for å hastebehandle søknader som med stor sannsynlighet ikke vil føre til at beskyttelse innvilges. Men selv en stor andel av søknadene som behandles mer grundig avvises, noe som er en illustrasjon på at det nok ikke bare er forfulgte mennesker som søker asyl. I tillegg til at det koster å drifte systemet i behandlingstiden gir den slike personer muligheten til å «gå under jorden». Forfang mener at dette ikke er et stort problem i Norge fordi det er vanskelig å leve illegalt i et samfunn som er så organisert som det norske. Det er godt mulig, men det er vel grunn til å tro at en del av dem som forsvinner ut av systemet vårt drar til andre europeiske land i stedet (se feks. Brekke, 2012). Da bør man kanskje ikke legge for mye vekt på at den mer omfattende svarte økonomien hos en del av våre naboer tiltrekker seg illegale migranter, som Forfang gjør. Schengen-sam-arbeidet innebærer jo at alle medlemmene til en viss grad er i samme båt og fri mobilitet innad Schengen gjelder i realiteten også for illegale innvandrere.

Det er selvfølgelig uansett gode grunner til å bekjempe svart arbeid. Men også generøse velferdssystemer har tiltrekningskraft. Agersnap mfl. (2020) studerer en serie endringer i de danske støtteordningene for immigranter fra land utenfor EØS. De viser at hver gang var det en betydelig endring i tilstrømmingen av denne gruppen i den retningen man skulle forvente: oppgang ved økninger i støtten og fall ved innstramminger. Disse endringene var fullt ut drevet av individer som søkte asyl og familiegjenforening. Tallet på søknader om visum for å studere eller arbeide endret seg ikke. Forfatterne konkluderer med at resultatene er konsistent med at valget om hvor man skal søke asyl i det minste delvis er basert på generøsiteten i velferdsordningene. Slike incentiveffekter har man da også vært opptatt av både i Norge og mange andre europeiske land, noe Forfang drøfter i kapittel 14. Det er få land som ønsker å fremstå som mer attraktive for asylsøkere enn det som er nødvendig.

Høye avslagsrater betyr at mange asylsøkere vil ende opp med å ikke få innvilget lovlig opphold. Da har de en forpliktelse til å forlate mottakerlandet. Hjemlandet har også en forpliktelse til å ta dem imot. I praksis er det ingen automatikk i at retur skjer på «fullstendig frivillig» basis. Retur-ordninger har dermed blitt en viktig og kostbar del av systemet. Mennesker uten lovlig opphold kan deporteres. Dette er imidlertid veldig dyrt siden det innebærer at de må eskorteres og at transporten gjerne foregår med spesialchartrede fly. Det kan også være politisk kontroversielt. Man har derfor innført såkalte assisterte returordninger som skal gi økonomiske incentiver til å returnere frivillig. Hvis de virker etter intensjonen kan de være et mer kostnadseffektivt tiltak som også er mer humant. Et anslag Aftenposten gjorde i 2016 (Strand og Granviken, 2016) var at en tvangsretur koster om lag det dobbelte av en assistert retur (75 000 – 85 000 kroner mot 40 000). Et nyere anslag for EU er at forskjellen er seks ganger så stor (EU-kommisjonen 2021).

Det er altså uansett ikke kostnadsfritt for mottakerlandene å oppnå noe som burde skje av seg selv. Det er heller ikke enkelt selv med det en skulle tro var sterke incentiver, noe som illustreres ved landprogrammet for Etiopia. ARE (Assisted Return to Ethiopia) ble opprettet i januar 2012 som en del av et forsøk fra norske myndigheters side på å løse problemet med et stort antall etiopiere med utreiseplikt. Etiopiske myndigheter hadde på sin side lenge vært lite samarbeidsvillige når det gjaldt å utstede identitetspapirer til sine statsborgere. Nå ble ikke bare individene incentivert gjennom generøs støtte ved retur, lokalsamfunnene de returnerte til skulle også få bistand administrert av en etiopisk etat. Det ble i tillegg inngått en tilbaketakelsesavtale. Tiltakene hadde liten effekt. Kun et fåtall gjennomførte assistert retur med ARE (Brekke, 2015). Ifølge Forfang klarte Norge heller ikke å tvangsreturnere etiopiere før i 2024, til tross for at det ble inngått en ny tilbaketakelsesavtale i 2019.

Dette tilfellet illustrerer at selv om man bruker relativt sterke virkemidler – en trebarnsfamilie kunne få mer enn 100 000 kroner i kontanter i reintegreringsstøtte pluss støtte til å starte en bedrift eller ta en utdanning – er det ikke sikkert at man oppnår det man ønsker. Det kan selvsagt alltids hende at incentivene var for svake. En interessant studie av afghanske asylsøkere i Tyskland (Meango og Poinas, 2023) viser at spredningen i fordelingen av «betalingsvilje for å bli værende» er meget høy, fra dem som ville betalt for å dra hjem til dem som verdsetter denne muligheten til mange ganger det tyske myndigheter gir i returstøtte.

Nivået må uansett justeres i forhold til muligheten for at returstøtten blir en faktor som tiltrekker seg asylsøkere. Land som Belarus, Georgia og Kosovo har vært ekskludert fra den generelle norske ordningen for assistert retur på grunn av mistanke om at individer fra disse landene kom for å utnytte den. I pågående forskning sammen med Nicola Coniglio fra Universitetet i Bari (Coniglio og Hagen, 2025) finner vi at innføringen av programmet i 2010 ser ut til å ha tiltrukket seg opportunister fra denne typen land, dvs. land som er relativt rike og relativt nær Norge slik at man har råd til reise hit for dette formålet.

En annen mulig tilnærming til returproblemet er å hoppe bukk over det ved å gi amnestier. Baksiden her er at for at dette ikke skal tiltrekke seg flere nye migranter må man på en eller annen mer eller mindre overbevisende måte fremstille det som om dette er et engangstilfelle. Det klarer man sjelden. For eksempel iverksatte Italia hele sju amnestier for illegale migranter mellom 1986 and 2012. Fasani (2018, s. 892) har dermed godt belegg for påstanden «General amnesties have been a constant feature of the Italian migration policy.» Såkalt tidsinkonsistens – at den optimale politikken endres over tid fordi omstendighetene gjør det (Kydland og Prescott, 1977) – er et generelt problem ved økonomisk politikk. Det dukker også opp i Forfang sin diskusjon av midlertidig kollektiv beskyttelse, som nylig har blitt benyttet overfor ukrainerne. I teorien skal dette løse returproblemet ved at flyktningene kan og skal vende hjem når det er trygt. Det er imidlertid tydelig at Forfang stiller seg tvilende til hvorvidt det er så enkelt når en gruppe har vært i Norge i mange år, med henvisning til bosnierne på nittitallet. Det oppstår fort et betydelig politisk press for å la dem som ønsker det bli.

Det er derfor ikke lett å se for seg hvordan returproblemet kan løses. Forfang mener da også at det er en av akilleshælene til EUs nye migrasjons- og asylpakt som ble vedtatt i fjor. Hurtigsiling ved grensene vil føre til en opphopning av individer som ikke har et velbegrunnet krav på beskyttelse fordi man ikke vil kunne returnere dem raskt nok. Det høres plausibelt ut at store venteleire ved Europas yttergrenser neppe vil kunne være en del av en permanent løsning.

Som undertittelen tilsier, mener Forfang at dagens system ikke bare er dysfunksjonelt mens også urettferdig. De som kommer frem til grensene til land hvor det er attraktivt å søke asyl er dem som har råd til det, kanskje også kontakter som letter både reise og ankomst til et nytt land.  De uten midler og kontakter blir sittende fast. De fleste flyktninger er internt fordrevne, mens mange andre ikke kommer lengre enn til «nærområdene». De som når Europa har gjerne dratt gjennom flere trygge land før de kommer frem til destinasjonen de har sett seg ut. Dette er ikke overraskende for dem som kjenner migrasjonslitteraturen. Migranter tenderer til å være positivt selekterte, dvs. ha høyere inntekt og utdanning enn dem som ikke drar (Grogger og Hanson, 2011, men se også Aksoy og Poutvaara, 2021 om flyktninger og illegale migranter i Europa). Diasporaer er en viktig tiltrekningsfaktor fordi et slikt kontaktnett kan brukes til så mangt, fra å hjelpe til med å finansiere reisen til å skaffe arbeid og takle byåkratiet i mottakerlandet (se feks. Beine mfl., 2011).

Forskningen på feltet viser også hvordan migrasjon som oftest er et familieforetakende. Det er med på å forklare hvorfor man observerer mindreårige asylsøkere og hvorfor det hovedsakelig er enslige menn som ankommer. Det er rimeligere å sende ett familiemedlem av sted enn alle. Lykkes vedkommende med å få opphold, kan andre familiemedlemmer komme etter på legalt vis. Den ekstreme ubalansen med hensyn til kjønn skyldes nok en blanding av diskriminering og at det selvsagt er enda farligere å legge ut på en lang reise for en enslig kvinne enn en enslig mann. Og farlig er det. Forfang refererer til den nederlandske sosiologen Ruud Koopmans, som har anslått at risikoen for å omkomme underveis er sammenlignbar med risikoen for å dø i de verste borgerkrigene. Dette er nok en slående illustrasjon på de enorme gevinstene som de som forsøker å ta seg til Europa og andre rike land ser for seg. Når så de lovlige mulighetene er svært begrensede eller ikke-eksisterende, er det ikke rart at tilstrømmingen reflekterer en blanding av mennesker med reelle behov for beskyttelse og de som «kun» ønsker seg et bedre liv.

Det peker i retning av et grep for å reformere dagens dysfunksjonelle system er å skape flere legale kanaler for arbeidsmigrasjon. Den amerikanske økonomen Lant Pritchett er en av dem som har argumentert sterkt for dette (feks. Pritchett, 2025). Det er ikke til å unngå at mange land i verden, inkludert Norge, står overfor et aldringsproblem drevet av lav fertilitet som vil vedvare i mange tiår, mens andre land, særlig i Afrika, vil få et tilskudd av svært mange nye individer i arbeidsfør alder. Dette er for så vidt velkjent, så det mest originale med Pritchetts ide er at dette bør medføre at det bygges opp en internasjonal næring for arbeidsformidling i stor skala. Tids-avgrensede arbeidskontrakter kan gjøre det langt mindre kontroversielt med arbeidsmigrasjon enn dagens kombinasjon av arbeidstillatelser og statsborgerskap, med tilhørende politiske rettigheter over hvilken vei vertslandet skal ta (se også min leder i Samfunnsøkonomen nummer 2, 2024). Dette er en tematikk som hadde fortjent mer enn en setning i Forfangs forsøk på å skissere en vei videre i siste kapittel.

En kan også argumentere for at systemet med kvoteflyktninger ikke ville vært er en del av et optimalt system. For det første skaper det horisontal ulikhet mellom mennesker i nød ved at noen løftes direkte til trygghet mens andre i beste fall må forbli i permanente flyktningeleirer. Det er i alle fall ikke opplagt at dette er mindre urettferdig enn at det bare er de mest ressurssterke som kan ta seg frem til rike og fredelige land. For det andre er også dette svært dyrt. Man kunne hjulpet svært mange flere i nærområdene som bærer de største byrdene hvis man ikke brukte penger på en stor integreringsindustri i land hvor det meste er mer kostbart. Da fremstår det for meg som en mindre sak at kvote-flyktninger velges ut og ankommer på en langt mindre kaotisk og farlig måte.

Forfang påpeker at Norge og Sverige brukte mer på å håndtere flyktningkrisen i 2015 enn FNs Høykommisær for flyktninger hadde til rådighet totalt. Det er lett å si seg enig i at det er et uheldig utslag av dagens system, men det stiller seg ikke så veldig annerledes når det gjelder kvoteflyktningene hvis man ser globalt på det. Det mangler ikke «glemte kriser» hvor den humanitære innsatsen er svært mangelfull. Økt støtte til flyktninger i nærområdene vil kunne bidra til å redusere denne skjevfordelingen. Et slikt tiltak vil også komme relativt fattige vertsland – som i dag bærer størstedelen av byrdene – til gode.

En siste kritikk man kunne komme med er muligens veldig akademisk. Denne leseren kunne i alle fall ønsket seg langt flere referanser til tematikken enn det man får i «Kilder og bakgrunnsinformasjon» helt bakerst i boken. På den andre siden kan det godt hende at en kort og lettlest bok har langt større gjennomslag på feltet enn en som er lang og tung. Det er i alle fall lov å håpe, for den politiske debatten om disse temaene blir fort betent.

En skal ikke se bort ifra at det også gjelder det Forfang på side 168 betegner som «[d]et viktigste i et nytt system», at retten til å søke asyl må begrenses til å gjelde i første trygge land. For meg fremstår det som intuitivt i forhold til den historiske intensjonen bak systemet. Og siden det vil bidra til å lukke den viktigste juridiske bakveien for dem som egentlig er arbeidsmigranter ville endringen rammet den kyniske menneskesmuglingen hardt. Men uansett om man har motforestillinger mot dette konkrete forslaget, bør det være vanskelig å legge boken fra seg uten å være enig med Forfang i at dagens system er modent for reform. Asylparadokset er et verdifullt bidrag fra en person med både lang erfaring og vilje til å se svakhetene ved systemet han i mange år hjalp til med å administrere.