Strømpolitikk i tiden framover¹

1. Introduksjon  

Høye og varierende strømpriser har preget strømmarkedet de siste årene. Regjeringen innførte strømstøtteordningen ved årsskiftet 2021/2022 som en respons på de høye strømprisene. Utviklingen med varierende og høye strømpriser fortsatte, og i oktober 2025 ble «Norgespris på strøm» innført, der husholdninger kan velge mellom en fast pris på 40 øre per kilowattime eksklusive merverdiavgift og den eksisterende strømstøtteordningen. Samtidig har flere økonomer anbefalt en ordning med kontantoverføringer til husholdninger når strømprisen er høy. Men hvordan bør egentlig politikken utformes? Denne aktuelle analysen evaluerer forskjellige ordninger opp mot hverandre.

Dalen og Halvorsen (2022) finner at strømstøtteordningen som ble innført i 2021/2022 innebærer at støtten blir høyest for de som bruker mye strøm, og at dette ofte er husholdninger med høy inntekt. De avdekker også store forskjeller i strømforbruket innenfor hver inntektsgruppe, samt at ordningen fører til sløsing som gir effektivitetstap. Flere energimarkedsøkonomer har foreslått ordninger med kontantoverføringer som ikke påvirker prisen som betales for strømmen, og som har en mer gunstig fordelingsprofil. Skonhoft (2022) finner at husholdninger med et lavere forbruk enn gjennomsnittet vinner på en ordning med likt støttebeløp til alle, samt at en slik ordning gir bedre insentiver til å spare på strømmen sammenliknet med den innførte strømstøtteordningen. Lund og Rosendahl (2025) finner at en slik ordning er samfunnsøkonomisk mer effektiv, og har en bedre fordelingsprofil enn Norgespris-ordningen og den eksisterende strømstøtteordningen. Økonomifagets budskap er at ønsker om å omfordele bør innfris via det ordinære inntektsskattesystemet i kombinasjon med sosiale overføringer. Ordningen med kontantoverføringer kan sees på som et spesialtilfelle av sosiale overføringer, og får slik sett støtte av økonomifaget. Å kompensere for høy strømpris ved å justere sosiale overføringer som bostøtte og andre trygdeordninger i områder med høy strømpris kan være et godt alternativ. 

Analysene ovenfor tar imidlertid ikke hensyn til at strømpolitikken påvirker de effektive prisene på eksport og import av strøm. Bjertnæs (2023) påviser at strømstøtte fører til bytteforholdsgevinster, og at slike gevinster overgår samfunnsøkonomiske kostnader forbundet med sløsing. Forklaringen er at økt etterspørsel som følge av strømstøtte øker markedsprisen på strøm i Norge når eksport til høyere pris ute begrenses av kapasiteten i utenlandskablene. Effektiv eksportpris øker siden denne prisen blir lik gjennomsnittet av markedspris ute og markedspris hjemme. Dette utfallet er en konsekvens av avtaler om at flaskehalsinntekter, inntekter av strømhandel som følge av prisforskjeller hjemme og ute, skal deles likt mellom Statnett og utenlandsk systemoperatør. På samme måte vil også elavgift i visse markedstilstander føre til bytteforholdsgevinster ved at effektiv importpris på strøm reduseres. Redusert etterspørsel som følge av elavgift reduserer markedsprisen på strøm når import til en lavere pris ute begrenses av kapasiteten i utenlandskablene. Effektiv importpris reduseres siden denne prisen blir lik gjennomsnittet av markedspris hjemme og ute. Evalueringer av strømpolitikk bør derfor ta hensyn til om politikken høster slike bytteforholdsgevinster. 

Næringslivet er ekskludert fra ordningene med strømstøtte og Norgespris. Næringsdrivende med spotpriskontrakt rammes derfor av høy strømpris. Norgespris for husholdninger vil dessuten føre til perioder med svært høy strømpris for næringslivet, ifølge Harding mfl. (2025). Støtte til næringslivet, enten i form av direkte støtteordninger eller støtte til produksjon av strøm som fører til en lav markedspris på strøm, er utfordrende fordi det skapes et insentiv til å etablere strømintensiv industri. Slik nyetablering vil føre til stadig økende etterspørsel etter strøm, som igjen vil presse opp strømprisen. Disse mekanismene begrenser mulighetene for å støtte næringslivet. En løsning er nettopp å ekskludere næringslivet fra ordningene med strømstøtte og Norgespris. Strømstøtte til både husholdninger og næringsliv er imidlertid mer gunstig enn støtte forbeholdt husholdninger når man har en kortsiktig tilnærming, se Bjertnæs (2023). Forklaringen er at man høster bytteforholdsgevinster beskrevet ovenfor uten å innføre prisdifferensiering, som er kostbart for samfunnet. Disse momentene bør også inngå i evalueringer av strømpolitikken.

Ordningene med strømstøtte, kontantoverføringer og Norgespris er primært utformet for å skjerme husholdningene mot høye strømpriser. Diskusjonen ovenfor avdekker at strømpolitikken også bør utformes for å høste bytteforholdsgevinster. Det norske strømmarkedet er preget av markedstilstander med høy strømpris og eksport til enda høyere pris, samt av tilstander med lav pris og import til enda lavere pris. Strømstøtte ved høy strømpris kombinert med elavgift ved lav pris vil dermed høste slike bytteforholdsgevinster. En slik politikkutforming har klare likhetstrekk med strømpolitikken i Norge de siste årene. Kan denne strømpolitikken tilpasses for både husholdninger og næringsliv uten at det skapes et insentiv til å etablere strømintensiv industri? Ja, hvis strømpolitikken utformes som en aktuarisk rettferdig forsikring. En slik forsikring kjennetegnes av at forsikringspremien er lik forventet erstatningsutbetaling. Det man betaler i premie er altså lik det man forventer å motta i erstatning. Strømstøtte som mottas i perioder med høy strømpris representerer da forsikringsutbetalingen, og elavgiften som betales i perioder med lav strømpris representerer forsikringspremien. Forventet støtte blir da lik innbetalt elavgift for både husholdninger og bedrifter. Ordningen kan dermed omfatte både husholdninger og næringsliv uten å trigge nyetableringer av strømintensiv industri. Man høster dermed bytteforholdsgevinster uten å innføre kostbar prisdifferensiering som innebærer sløsing. Merk at utformingen av strømstøtte og elavgift som en forsikring må tilpasses slik at støtten og avgiften faktisk tilfaller strømkundene. Det er tilfelle i markedstilstander der markedsprisen på strøm er gitt av strømprisen ute. Denne aktuelle analysen evaluerer en slik strømstøtteording opp mot ordningene med Norgespris og kontantstøtte. Både Skonhoft (2022) og Lund og Rosendahl (2025) har utelatt bytteforholdsgevinster påvist i Bjertnæs (2023). De foretar heller ikke en evaluering av ordningen med strømstøtte og elavgift utformet som en forsikring. Evalueringene i disse studiene har derfor begrenset verdi.

Avsnitt 2 analyserer strømpolitikk når strømhandel ikke begrenses av kapasiteten i kablene til utlandet. Avsnitt 3 analyserer strømpolitikk når strømhandel begrenses av kabelkapasiteten. Avsnitt 4 evaluerer og konkluderer.   

2. Strømpolitikk når strømhandel ikke begrenses av kabelkapasiteten 

De siste årene har demonstrert at strømmarkedet preges av forskjellige markedstilstander. Noen markedstilstander preges av eksport og tidvis høye strømpriser ute, mens andre preges av lave priser, import og god tilgang på strøm. I 2024 ble det produsert om lag 157 TWh strøm i Norge. Det ble eksportert om lag 33 TWh, hovedsakelig til kontinentet hvor prisene var høye. Det ble også importert om lag 15 TWh, hovedsakelig fra Sverige. I flere av våre naboland pågår det dessuten en omstilling av strømproduksjonen til grønn energi. Omstillingen innebærer at produksjonen vil bli mer variabel og væravhengig i tiden framover. En tilstand med knapphet på strøm på kontinentet, som smitter over i knapphet her hjemme, kjennetegnes normalt av at strøm blir eksportert fra Norge til kontinentet. Samtidig er strømprisen ute ofte vesentlig høyere enn strømprisen her hjemme. Prisdifferensen oppstår blant annet som følge av kapasitetsskranker på strømkablene til utlandet. En utvikling med flere nye kabler til utlandet vil redusere eller fjerne disse skrankene. I et slikt scenario vil markedsprisen på strøm i Norge i stor grad bli bestemt av markedsprisen i utlandet. 

Det er imidlertid kostbart å bygge ut nye kabler. Den politiske motstanden er betydelig. I tillegg skal kraftproduksjonen i Norge økes, se Olje- og energidepartementet (2023). I et slikt scenario er det rimelig å forvente markedstilstander med eksport som begrenses av kabelkapasiteten til utlandet. I evalueringen legges det derfor til grunn at slike markedstilstander vil prege utviklingen. Den eksisterende kabelkapasiteten er imidlertid betydelig. Det er derfor også rimelig å forvente markedstilstander der strømpris hjemme bestemmes av strømpris ute. Hvordan de forskjellige ordningene håndterer slike markedstilstander er derfor sentralt. Evalueringen baseres på stiliserte og forenklede illustrasjoner. Det antas at alle strømkundene har spotpriskontrakt, og at samme strømpolitikk innføres for alle aktører. Det antas også at alle strømprodusentene i Norge eies av det offentlige. Virkelighetens strømmarked er mer kompleks. Illustrasjonene gir likevel viktig innsikt. 

I mange markedstilstander vil som nevnt strømhandelen ikke begrenses av kapasiteten i utenlandskablene. I slike markedstilstander er det rimelig å anta at markedsprisen på strøm i Norge blir bestemt av strømprisen i utlandet. Figur 1 illustrerer utfallet med kontantoverføringer som ikke påvirker strømprisen, med strømstøtte og elavgift som en forsikringsordning og med Norgespris til alle. Det antas at strømprisen i utlandet er forholdsvis høy slik at strømstøtteordningene blir virksomme.   

I ordningen med kontantoverføringer omfordeles inntekter direkte til strømkundene. Etterspørselskurven er merket E. Konsumentprisen, ​​P​_k​^m​​, vil være lik markedsprisen. Merk at merverdiavgift er utelatt siden slik avgift legges på de fleste varer og tjenester. Man får da den relevante alternativkostnaden for konsum av strøm. Det offentliges inntekt fra strømproduksjon vil være gitt av markedsprisen, ​​P​_k​^m​​​​, multiplisert med strømproduksjonen, x. Konsumert kvantum er merket ​​c​_k​​​. I dette tilfellet tilpasser alle strømkundene sitt strømforbruk til en strømpris som er lik strømprisen i utlandet. Dette gir en effektiv allokering av strømforbruket, og det samfunnsøkonomiske overskuddet maksimeres.

Markedsprisen knyttet til etterspørselskurven, E, etter innføring av strømstøtte som forsikring angis av den røde stiplede kurven i figur 1. Elavgiften er utelatt. Avstanden mellom etterspørselskurven, E, og rød stiplet kurve angir nivået på strømstøtten. Rød stiplet kurve starter ved innslagspunktet for strømstøtten, og vokser i takt med støtten. I ordningen med strømstøtte reduseres konsumentprisen tilsvarende nivået på strømstøtten. Konsumentprisen blir da gitt ved ​​P​ _s​^c​​, og konsumert kvantum blir lik ​​c​_s​​​. Denne løsningen innebærer sløsing som følge av forskjellen mellom konsumentpris og markedspris på strøm. Sløsingen innebærer en reduksjon i det samfunnsøkonomiske overskuddet tilsvarende det røde triangelet. Denne formen for sløsing er godt beskrevet i studiene nevnt ovenfor, og gjentas derfor ikke her.

I ordningen med Norgespris reduseres konsumentprisen til Norgesprisen, ​​P​_n​^c​​. Konsumert kvantum økes til ​​c​_n​​​. I denne løsningen er sløsingen mer omfattende enn i tilfellet med strømstøtte. Sløsingen innebærer en reduksjon i det samfunnsøkonomiske overskuddet tilsvarende det blå triangelet. Forklaringen er ganske enkelt at betalingsviljen for ekstra strøm tilsvarer konsumentprisen på strøm. Alternativet til å konsumere strømmen er å eksportere strøm til markedsprisen på strøm. Strømpolitikk som innebærer at konsumentprisen blir lavere enn markedsprisen innebærer derfor kostbar sløsing i denne markedstilstanden. 

Analysen viser at ordningen med kontantoverføringer gir et høyere samfunnsøkonomisk overskudd enn ordningen med strømstøtte som forsikring, og at ordningen med strømstøtte som forsikring gir et høyere samfunnsøkonomisk overskudd enn ordningen med Norgespris. Rangeringen bestemmes av størrelsen på avviket mellom markedsprisen og konsumentprisen i de forskjellige ordningene. I denne markedstilstanden gir dermed ordningen med kontantoverføringer det beste utfallet, mens ordningen med Norgespris gir det dårligste utfallet.  

I en markedstilstand med en vesentlig lavere strømpris i utlandet blir utfallet annerledes. Hvis strømprisen i utlandet er lik Norgesprisen blir utfallet i alle ordningene identiske gitt at elavgiften også er lik i alle ordningene. Om elavgift inngår som en del av strømpolitikken med Norgespris, er imidlertid uklart. I Statsbudsjettet for 2026 foreslår regjeringen å redusere elavgiften til bare 4,18 øre/kWh. Strømstøtten som ble innført i 2021/2022 ble imidlertid kombinert med en vesentlig høyere elavgift. Elavgift inngår ikke som en del av forslaget om kontantstøtte. Hvis elavgiften ekskluderes fra ordningene med Norgespris og kontantstøtte gir disse ordningene en samfunnsøkonomisk effektiv løsning i denne markedstilstanden. Ordningen med strømstøtte og elavgift som forsikring gir et effektivitetstap siden elavgiften innebærer at konsumentprisen overstiger markedsprisen. Forsikringsordningen gir derfor det dårligste utfallet i dette tilfellet.

En strømpris i utlandet som er lavere (høyere) enn Norgesprisen vil innebære sløsing i form av et for lavt (høyt) forbruk av strøm i tilfellet med Norgespris. Forklaringen er, som ovenfor, at konsumentprisen avviker fra markedsprisen. Ordningen med strømstøtte og elavgift som forsikring vil også gi et avvik mellom konsumentpris og markedspris. I de fleste tilfellene med varierende priser ute vil imidlertid ordningen med Norgespris gi et større avvik mellom konsumentpris og markedspris enn ordningen med strømstøtte og elavgift som forsikring. Ordningen med kontantoverføringer gir ingen avvik mellom konsumentpris og markedspris. I slike markedstilstander vil i så fall ordningen med kontantoverføringer gi det beste utfallet, ordningen med strømstøtte og elavgift som forsikring gi det nest beste utfallet, mens ordningen med Norgespris vil gi det dårligste utfallet.

Dagens strømstøtteordning samt den innførte ordningen med Norgespris er primært forbeholdt husholdningene. Sløsingen er begrenset til konsumet i husholdningene i disse tilfellene. Det er imidlertid ingen grunn til å forvente at støtteordninger forbeholdt husholdninger endrer rangeringen av ordningene når markedsprisen bestemmes av strømprisen ute.

3. Strømpolitikk når strømhandel begrenses av kabelkapasiteten

3.1. Kontantstøtte

Jeg ser først på markedstilstander med eksport som begrenses av kabelkapasiteten til utlandet. Anta at støtten gis i form av kontantoverføringer som ikke påvirker strømprisen til strømkundene. Denne ordningen er identisk med forslaget til flere energimarkedsforskere. Løsningen illustreres i figur 2.

Etterspørselskurven er merket E. Det antas at kraftproduksjonen i Norge, x, er eksogent gitt, og produsert av offentlig eide selskaper. Eksporten, x-c, er eksogent gitt av kapasiteten på utenlandskablene. Strømforbruket i Norge, c, er derfor residualt bestemt. Markedsprisen på strøm i Norge, q, bestemmes slik at tilbudet av strøm produsert i Norge som ikke eksporteres blir lik etterspørselen etter strøm i Norge, c. Konsumentprisen på strøm, P, blir lik markedsprisen. Strømprisen i utlandet er gitt lik q*. 

Kraftprodusenter i Norge får markedsprisen i Norge for kraft som eksporteres. Inntekter fra eksport som følge av differanse mellom pris i Norge og pris i utlandet deles likt mellom Statnett og utenlandsk systemoperatør. Strøm blir dermed eksportert til en pris midt imellom markedspris i Norge og markedspris i utlandet, q+a. Prisen består av markedspris i Norge, q, pluss flaskehalsinntekter per enhet strøm til Statnett, a. Flaskehalsinntekten per enhet, a, blir dermed lik (q*-q)/2.  Konsumentoverskuddet/ produsentoverskudd for strømkunder blir lik gult triangel avgrenset av markedspris, q, y-aksen og etterspørselskurven, E. Produsentoverskuddet for kraftprodusenter blir likt lilla rektangel avgrenset av markedsprisen, y-aksen, x-aksen og produsert kvantum, x. Overskudd forbundet med flaskehalsinntekter blir likt lilla rektangel avgrenset av markedspris, q, c-kurven, x-kurven og kurven merket q+a. Samfunnsøkonomisk overskudd blir dermed lik konsumentoverskuddet pluss produsentoverskuddet pluss overskuddet forbundet med flaskehalsinntekter.

Strøminntektene til det offentlige blir lik strømkostnadene til de norske kundene pluss inntekter fra eksport av strøm. Kontantoverføringer finansiert av strøminntektene kan dermed dekke strømregningen til alle norske kunder. Inntekter fra eksport kommer i tillegg. Denne løsningen er samfunnsøkonomisk effektiv i den forstand at alle kundene betaler samme strømpris, samt at denne prisen klarerer markedet. Uheldige fordelingsvirkninger av den høye strømprisen unngås med overføringer som kompenserer for høy strømpris.   

3.2. Strømstøtte

Anta så at det innføres strømstøtte til husholdninger og næringsliv som følge av høy strømpris. Antakelsene er ellers som beskrevet ovenfor. Forbrukernes etterspørselskurve, E, som markerer sammenhengen mellom etterspurt kvantum og konsumentpris endres ikke som følge av støtten. Markedsprisen knyttet til etterspørselskurven, E, etter innføring av strømstøtte angis av den røde stiplede kurven i figur 3. Avstanden mellom etterspørselskurven, E, og rød stiplet kurve angir nivået på strømstøtten. Rød stiplet kurve starter ved innslagspunktet for strømstøtten, og vokser i takt med støtten. En høyere støttesats gir en brattere stiplet kurve. I den nye likevekten er konsumentprisen, P, identisk med konsumentprisen i tilfellet med kontantoverføringer. Strømforbruket, c, er dermed også identisk. Markedsprisen, q’, har imidlertid økt med nivået på strømstøtten. Effektiv eksportpris, q’+a’, har også økt.  

Strømpris til forbruker og strømkonsumet er altså identisk med løsningen der strømstøtte gis i form av kontantoverføringer som ikke påvirker strømprisen. Konsumentoverskuddet for strømkunder i markedsløsningen med strømstøtte blir lik grønt triangel i figur 3, som er identisk med konsumentoverskuddet i tilfellet med kontantoverføringer. Produsentoverskuddet er gitt av rektangelet avgrenset av markedspris, q’, produsert kvantum, x, x-aksen og y-aksen. Utgifter til støtteordningen er gitt av rektangelet avgrenset av markedspris, q’, konsumentpris, P, konsumert kvantum, c, og y-aksen. Flaskehalsinntekter er gitt av blått rektangel. Strømstøtten gir altså ingen avlastning for forbrukerne og bedriftskunder i en slik situasjon. Strømprodusentene i Norge mottar hele støtten gjennom den økte markedsprisen. Disse økte strøminntektene fra det norske markedet kan brukes til å finansiere hele strømstøtten i denne markedstilstanden. 

Samfunnsøkonomisk overskudd blir lik det samfunnsøkonomiske overskuddet i løsningen med kontantoverføring pluss blått rektangel som følge av høyere effektiv eksportpris på strøm. Ekstra inntekter som følge av høyere markedspris i det norske strømmarkedet kan som nevnt finansiere hele strømstøtten i denne markedstilstanden. Strøminntektene kan i tillegg finansiere de samme sosiale overføringene som i tilfellet med kontantoverføringer. Inntekter forbundet med høyere effektiv eksportpris kommer i tillegg. Den økte markedsprisen i tilfellet med strømstøtte fører altså til en ekstra gevinst som tilfaller det offentlige, og som kan brukes til ekstra overføringer, skattelette eller andre offentlig finansierte goder. Denne gevinsten kommer i form av forbedret bytteforhold som følge av økt effektiv eksportpris på strøm.  

Også denne løsningen er samfunnsøkonomisk effektiv: Alle kundene betaler samme strømpris, og prisen klarerer markedet, se Bjertnæs (2023) for en mer detaljert analyse. Uheldige fordelingsvirkninger av den høye strømprisen kan unngås med skattelette og overføringer som kompenserer for høy strømpris. Tilfellet med strømstøtte til alle gir derfor et bedre utfall enn ordningen med kontantstøtte som ikke påvirker strømpris til forbruker. Merk at bytteforholdsgevinstene blir mindre om strømstøtten er forbeholdt husholdningene, se Bjertnæs (2023). 

Hvis strømstøtten settes tilstrekkelig høyt, vil markedsprisen i Norge bli lik prisen i utlandet. Dette kan føre til redusert eksport. Dette innebærer et tap for Norge siden strømmen på marginen verdsettes lavere enn strømprisen i utlandet. En optimalt utformet strømstøtteordning bør tilpasses slik at man tar hensyn til slike potensielle tap.

3.3. Norgespris  

Dette avsnittet illustrerer effekten av å innføre Norgespris på strøm for alle strømkunder, dvs. til husholdninger og næringsliv. Illustrasjonen avviker slik sett fra den innførte ordningen med Norgespris. Den gir likevel viktig innsikt.

Både tilbuds- og etterspørselskurvene i figur 4 har samme plassering som i figur 2 og 3. Konsumentprisen, P’’, er imidlertid satt lik Norgesprisen siden staten forplikter seg til å dekke differansen mellom markedsprisen og Norgesprisen. Det er rimelig å anta at strømselskapene som etterspør strøm på vegne av strømkundene må by opp strømprisen slik at den når prisen i utlandet. Ved dette prisnivået vil eksporten falle slik at etterspørselen med Norgespris dekkes. Dette sikrer at strømmarkedet klarerer. Strømforbruket blir da lik c’’. Norgesprisen er som en forenkling satt slik at eksporten blir lik null. Konsumentoverskuddet for strømkunder i markedsløsningen med Norgespris blir lik blått triangel i figur 4. Produsentoverskuddet er gitt av rektangelet avgrenset av markedspris, q’’, produsert kvantum, x, x-aksen og y-aksen. Utgifter til Norgespris er gitt av rektangelet avgrenset av markedspris, q’’, konsumentpris, P’’, konsumert kvantum, c’’, og y-aksen. Samfunnsøkonomisk overskudd blir dermed lik konsumentoverskuddet pluss rektangelet avgrenset av konsumentprisen, P’’, produsert kvantum, x, x-aksen og y-aksen. Dette samfunnsøkonomiske overskuddet er lavere enn i tilfellene med kontantoverføringer og strømstøtte. Løsningen innebærer at man påfører de norske strømkundene et betydelig tap som følge av at de på marginen verdsetter strømmen lavere enn kostnaden ved redusert eksport. Økte inntekter forbundet med økt markedspris på strøm finansierer deler av ordningen med Norgespris på strøm. Ordningen med Norgespris er likevel dårligere enn både ordningen med strømstøtte og ordningen med kontantoverføringer i denne markedstilstanden. 

Den innførte ordningen med Norgespris er forbeholdt husholdninger. Total etterspørsel etter strøm øker ikke like mye som i tilfellet der alle får Norgespris på strøm. Dette kan gi et mer gunstig utfall med en mer moderat reduksjon i eksport samt bytteforholdsgevinster, som i tilfellet med strømstøtte. Differensierte strømpriser mellom husholdninger og næringsliv gir imidlertid en ineffektiv håndtering av knappheten på strøm. Ordningen gir derfor et dårligere utfall enn ordningen med strømstøtte som forsikring. 

Det bør nevnes at strømmarkedet er komplisert, at analysene ovenfor forenkler, og at andre markedstilstander kan forekomme, se Bjertnæs (2023) for mer utfyllende diskusjon. Både strømstøtte og Norgespris økte markedsprisen på strøm i tilstander med kapasitetsbegrenset eksport. Dette skaper et insentiv til å flytte produksjon til slike perioder. Dette kan påvirke strømproduksjon og lagring av vann, gitt at det er rom for tilpasninger. Dette kan igjen påvirke skatteinsidensen. Strømpolitikk som innebærer at man tar fra våre handelspartnere kan dessuten trigge motreaksjoner. Samtidig reduseres handelspartnernes insentiv til å bygge strømkabler til Norge. Våre handelspartnere har imidlertid høy nytte av norsk kraft i perioder med høy strømpris, og avtalen om å dele flaskehalsinntektene likt er nok svært gunstig for våre handelspartnere på kontinentet. Strømpolitikk som favoriserer industrien, kan dessuten komme i konflikt med EØS-regelverket. Strømstøtte og elavgift utformet som forsikring gir imidlertid ingen støtte i et langsiktig perspektiv, noe som taler for at EØS-regelverket ikke brytes. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, vurderer for tiden (november 2025) ordningen med Norgespris.    

3.4. Markedstilstander med import

Det er rimelig å forvente markedstilstander med svært lave strømpriser på kontinentet som følge av overskuddsproduksjon av strøm. I slike markedstilstander begrenses ofte importen til Norge av kapasiteten i utenlandskablene. Strømprisen i utlandet vil da normalt være lavere enn strømprisen i Norge. I slike tilstander vil elavgift i forsikringsordningen redusere spotprisen på strøm tilsvarende avgiften når innenlandsk produksjon er gitt. Lavere spotpris i Norge gir lavere effektiv importpris på strøm som følge av avtalene om å dele flaskehalsinntektene. Forklaringen er den samme som ovenfor, men med motsatt fortegn. Elavgiften skaper på denne måten en bytteforholdsgevinst for Norge. 

Ordningen med kontantoverføringer endrer ikke markedsprisen i Norge. Det oppstår dermed ingen bytteforholdsgevinst som følge av endret importpris i dette tilfellet. I ordningen med Norgespris gis det støtte når markedsprisen overstiger Norgesprisen, mens man må betale ekstra hvis markedsprisen er lavere enn Norgesprisen. Støtte som øker markedsprisen vil også øke den effektive importprisen, noe som isolert sett gir et bytteforholdstap. Ekstra betaling som reduserer markedsprisen gir isolert sett en bytteforholdsgevinst, som i tilfellet med elavgift. Betalingen tilpasses imidlertid slik at produksjon og import er forenlig med etterspørselen som realiseres med Norgespris. Redusert produksjon som øker markedsprisen vil isolert sett øke den effektive importprisen og redusere bytteforholdsgevinsten. Disse betraktningene tilsier at ordningen med strømstøtte og elavgift som forsikring gir det beste utfallet i denne markedstilstanden. Betraktningene tilsier også at den spesifikke markedstilstanden vil avgjøre om ordningen med Norgespris gir et bedre utfall enn ordningen med kontantstøtte.   

I enkelte spesielle situasjoner kan man få en markedstilstand med import av strøm til en høy pris i kombinasjon med knapphet på strøm i Norge. Dette kan oppstå hvis strømpris i utlandet er svært høy i kombinasjon med lav strømproduksjon i Norge, samtidig som det oppstår uventet høy etterspørsel etter strøm i Norge, f.eks. som følge av en ekstra kald og lang vinter. I slike situasjoner innebærer ordningen med kontantoverføringer at forbrukerne får et prissignal om å spare på strømmen. Dette er sentralt fordi man sikrer balanse i strømmarkedet. Man unngår dermed rasjonering med strømmen. Ordningen med strømstøtte som forsikring innebærer et bytteforholdstap som følge av dyrere import av strøm til Norge, se Bjertnæs (2023). Strømkundene vil imidlertid få et prissignal om å rasjonere med strømmen. Et slikt prissignal vil kunne sikre balanse i strømmarkedet. I tilfellet med Norgespris på strøm vil strømkundene ikke få et slikt prissignal. Det oppstår da en reell fare for at man må innføre rasjonering med strøm. Hvis rasjoneringen ikke skaper balanse i strømmarkedet, blir man tvunget til å skru av strømmen. Erfaringene fra Texas i 2021 viser at slike markedstilstander kan føre til omfattende kostnader for samfunnet, Lin mfl. (2021). Ordningen med kontantstøtte gir altså det beste utfallet i en slik markedstilstand, mens ordningen med Norgespris gir det dårligste utfallet. 

Den innførte ordningen med Norgespris er som nevnt begrenset til husholdningene. I tilstander med knapphet og høy importpris, vil (svært) høy strømpris til næringslivet kunne skape balanse i strømmarkedet. Kostnadene forbundet med høy strømpris til næringslivet kan være betydelige. Den innførte ordningen med Norgespris åpner for at ordningen opphører i svært anstrengte kraftsituasjoner med knapphet på strøm. Prismekanismen vil da skape balanse mellom tilbud og etterspørsel som følge av en høy strømpris til strømkundene. I perioden forut for et slikt opphør vil imidlertid Norgesprisen innebærer et forhøyet strømforbruk som tapper vannmagasinene. Dette vil forverre den anstrengte kraftsituasjonen. Blir situasjonen ekstra anstrengt, blir man tvunget til å innføre rasjonering med strøm. Disse egenskapene forbundet med Norgespris på strøm fremstår som en betydelig svakhet ved ordningen. 

4. Evaluering og konklusjon

Avsnittene over analyserer effekter av forskjellig strømpolitikkordninger i forskjellige markedstilstander. Hvilken markedstilstand som vil dominere i tiden framover er blant annet avhengig av politiske valg hjemme og ute. Hvis det bygges ut enda flere kabler til utlandet, er det rimelig å anta at tilstanden med strømhandel der markedsprisen i Norge bestemmes av strømprisen ute vil bli mest vanlig. Ordningen med kontantoverføringer ga den beste løsningen i dette tilfellet, mens Norgespris ga den dårligste løsningen. 

Utbygging av flere strømkabler til utlandet er som nevnt kostbart. Det har dessuten opparbeidet seg en kraftig politisk motstand mot slik utbygging. Norske myndigheter har i tillegg en uttalt strategi om å øke produksjonen av kraft. Dette er i tråd med Energikommisjonens anbefalinger, se Olje- og energidepartementet (2023). Det er også rimelig å anta at den grønne omstillingen i EU vil fortsette, og at dette innebærer en mer væravhengig og variabel kraftproduksjon i EU. Disse momentene innebærer at man kan forvente markedstilstander med høy strømpris ute i kombinasjon med strømeksport fra Norge som begrenses av kabelkapasiteten til utlandet. Markedstilstander med lavere priser ute i kombinasjon med strømimport som begrenses av kabelkapasiteten kan også forventes med en variabel kraftproduksjon i EU. Ordningen med strømstøtte og elavgift for husholdninger og næringsliv utformet som en forsikring ga det beste utfallet i slike markedstilstander. Årsaken er at ordningen høster bytteforholdsgevinster som ikke oppnås gjennom de andre ordningene. Norgespris ga det dårligste utfallet i slike markedstilstander. Hvis man forventer en blanding av markedstilstander, der strømhandelen begrenses av kabelkapasiteten til utlandet i noen tilstander mens handelen ikke begrenses av kabelkapasiteten i andre tilstander, kreves det en mer detaljert analyse for å avdekke hvilken strømpolitikk som gir det beste utfallet.      

Både strømstøtte og Norgespris forbeholdt husholdningene skaper ineffektivitet i bruken av strøm som følge av differensierte priser mellom husholdninger og næringsliv. Å tilby strømsubsidier til næringslivet for å unngå differensierte strømpriser er som nevnt problematisk fordi subsidier til næringslivet skaper et insentiv til å etablere strømintensiv industri. Strømstøtte og elavgift utformet som en forsikring unngår dette problemet. Insentivet til å investere i strømsparende tiltak og teknologier dempes ikke når avgiften og støtte er utformet som en aktuarisk rettferdig forsikringsordning. Uønskede fordelingseffekter av strømstøtte nøytraliseres dessuten på lang sikt når støtten kombineres med en elavgift og utformes som en aktuarisk rettferdig forsikring. Støtten gir likevel avlastning for myopiske forbrukere når strømprisen er høy. Uønskede fordelingseffekter av strømstøtte og Norgespris kan i tillegg motvirkes med sosiale overføringer og justeringer i inntektsskattesystemet. Analysen påviste at dette var nødvendig i enkelte markedstilstander. Treffsikkerhet og praktisk implementering er selvfølgelig en utfordring. 

Av praktiske årsaker kan det være hensiktsmessig å utelate kraftkrevende industri fra forsikringsordningen, da omfanget av langvarige fastpriskontrakter er betydelig i disse næringene. Det kan også være hensiktsmessig å pålegge at eventuelle fastpriskontrakter rettet mot husholdninger og øvrig næringsliv erstattes med forsikringsordninger utformet som kontantoverføringer. Dette for å unngå at støtte fører til differensierte strømpriser, der enkelte kunder får en svært lav eller negativ strømpris. Pålegget kan begrunnes økonomisk ved at private aktører ikke har insentiver til å utforme strømpriskontrakter som sikrer balanse eller høster bytteforholdsgevinster i strømmarkedet. 

Ordningen med Norgespris kunne i prinsippet utformes som en forsikring ved at mottatt støtte fra ordningen er lik innbetalingen. Dette ville ligne på private fastpriskontrakter som tilbys i markedet, og som svært få husholdninger har takket ja til. Ulempene ved slike ordninger vil imidlertid være de samme som ved ordningen med Norgespris. Den innførte ordningen inkluderer en fastpris som er vesentlig lavere enn markedsprisen på fastpriskontrakter i Sør-Norge. En slik prisrabatt innebærer et redusert insentiv til å investere i strømsparende tiltak og teknologier. Norgespris for alle ga det dårligste utfallet i de fleste markedstilstandene analysert ovenfor, både når strømhandel begrenses av kabelkapasiteten med utlandet og når handelen ikke begrenses av kabelkapasiteten. Den innførte ordningen med Norgespris er riktig nok forbeholdt husholdninger, og unngår problemet med overetablering av strømintensiv industri. Ordningen fører imidlertid til ineffektivitet i bruken av strøm som følge av differensierte priser mellom husholdninger og næringsliv. Ordningen håndterer i tillegg perioder med knapphet og import dårlig. Ordningen med Norgespris kan trolig forbedres ved å tilby noe lavere Norgespris om natta enn om dagen. Da får husholdninger insentiver til å flytte forbruk, som å lade elbil, til perioder med lavere markedspris. De andre svakhetene ved ordningen er imidlertid betydelige. Analysene og evalueringen i denne aktuelle analysen viser at ordningen med Norgespris gir det dårligste utfallet for Norge.  

Fotnoter:

1. En stor takk til Redaktør Rune Jansen Hagen, Erling Holmøy og Råd-
   givende utvalg for finanspolitiske analyser for gode kommentarer. ↩︎