Kan en skattlegging av tobakksindustrien bidra til å nå tobakkspolitiske målsettinger?¹²

1. INNLEDNING

Tobakksbruk er skadelig for helsa. Ifølge Folkehelsemeldingen (Meld. St. 15 (2022-2023)), fører røyking til 5.000 for tidlige dødsfall i Norge årlig, og dagens røykevaner kan være føre til at 95.000 personer får kreft innen 2045 (Andersson mfl., 2018). Snusbruk er også skadelig for helsa, men snus inneholder færre skadelige stoffer og har færre skadevirkninger enn røyking (Nutt mfl., 2014; Travis mfl., 2025). I tillegg til helseeffekter, gir tobakksproduksjon og bruk også negative miljøeffekter, både gjennom selve produksjonsprosessen og gjennom avfall som sigarettsneiper som i hovedsak består av plast (Meld. St. 15 (2022-2023)). ³

Antall dagligrøykere i Norge har gått kraftig ned siden slutten av 1990-tallet. I 2025 røykte 7 prosent i aldersgruppen 16-79 år daglig, en nedgang fra 31 prosent i år 2000. Andelen av-og-til røykere har imidlertid holdt seg ganske stabil de to siste tiårene, og er nå på 8 prosent i den samme aldersgruppen.⁴ Mens trenden for dagligrøyking har vært nedadgående, har trenden for snusbruk gått motsatt vei, og andelen som snuser er nesten doblet på 10 år. I dag bruker 16 prosent av befolkningen mellom 16 og 79 år snus daglig. Det er samtidig uklart om utviklingen av nye tobakks- og nikotinprodukter som e-sigaretter vil påvirke bruken av tobakk i Norge (Meld. St. 15 (2022-2023)).

De skadelige helseeffektene av tobakksbruk tas alvorlig både internasjonalt og nasjonalt, og Verdens helseorganisasjons (WHO) rammekonvensjon om forebygging av helseskader (Tobakkskonvensjonen) artikkel 14, pålegger Norge å gjennomføre og tilpasse «Tiltak for å redusere tobakksavhengighet og fremme røykeslutt».⁵ Dette inkluderer blant å «utvikle og iverksette effektive programmer for å fremme tobakksavvenning …».

I Norge gir Tobakkskadeloven⁶ overordnede målsettinger for tobakksbruk. I § 1 står det at «Formålet med denne lov er å begrense de helseskader som bruk av tobakksvarer medfører gjennom å redusere forbruket og på sikt bidra til å oppnå et tobakksfritt samfunn». Folkehelsemeldingen har laget delmål for å kunne nå målet om et tobakksfritt Norge. I tråd med Tobakkskonvensjonen, er ett av disse delmålene at alle som vil skal få gratis hjelp til å slutte å røyke. Ett skritt på veien var et treårig pilotprosjekt for røykeslutt i Vestre Viken (2020-2023) gjennomført av Helsedirektoratet, der deltakerne har fått gratis røykesluttmedisin og røykesluttveiledning ved frisklivssentraler. Prosjektet er evaluert av Folkehelseinstituttet (Bergsvik og Lund, 2022) og resultatene er gode, men det mistenkes at resultatene kan være påvirket av bl.a. selv-seleksjon av brukere med høy sluttmotivasjon inn i programmet, kort oppfølging og selv-rapportering.⁷ Regjeringen har så langt ikke avsatt midler til å sette i gang et nasjonalt program for røykeslutt.

I denne artikkelen vil vi se på hvorvidt det kan begrunnes å bruke en sektoravgift på tobakk som et alternativ/eller i kombinasjon med en avgift på forbruk av tobakk, for å nå tobakkspolitiske målsettinger. Dette gjelder for å redusere tobakksbruken, men vi ser også spesielt på muligheten for å bruke avgiftsprovenyet til å finansiere røykeavvenningskurs.

I Norge brukes i dag to økonomiske virkemidler for å redusere tobakkskonsumet – en særavgift på kjøp av tobakk⁸ og en sektoravgift⁹. Særavgiften er lagt på prisen som forbrukerne betaler i butikkene, men ikke på tax-free-handel i Norge.¹⁰ Alle aktørene som har en bevilling etter Tobakkskadeloven er pålagt å betale en sektoravgift. Inntektene fra denne skal finansiere konkrete oppgaver i Helsedirektoratet. Miljødirektoratet har anbefalt at det vedtas en forskrift som pålegger produsenter å betale for opprydding av plastsøppel i kommunene, bl.a. sigarettsneiper med filter.¹¹ Dette er i samsvar med pålegg fra EUs engangsplastdirektiv, og vil hvis den innføres, i så fall bli enda en sektoravgift på tobakksnæringen. I tillegg til de økonomiske virkemidlene brukes også andre virkemidler, som røykeloven som forbyr røyking på mange offentlige steder, informasjonskampanjer, forbud mot synlig oppstilling av tobakk i butikkene, reklameforbud, helseadvarsler på tobakkspakninger osv.

Også andre land bruker økonomiske virkemidler for å redusere forbruket av tobakk, både særavgifter og sektoravgifter. Særavgifter er mest utbredt. Ifølge WHO hadde 38 land i 2018 en særavgift som dekket minst 75 prosent av prisen på produktene,¹² som er prosentandelen som anbefales av WHO. EU har innført en minimumsavgift på en pakke med 20 sigaretter på €1,80, men avgiftene varier mellom medlemslandene. Også sektoravgifter på tobakksindustrien er innført i noen land, f.eks. USA og Frankrike.¹³ I begge disse landene er provenyet fra avgiftene øremerket tobakksforebyggende eller tobakksregulerende tiltak.

I denne artikkelen starter vi med en gjennomgang av argumenter for og imot bruk av økonomiske virkemidler og øremerking av skatteproveny. Vi gjør også beregninger av en mulig superprofitt i tobakksnæringen, og ser på argumenter for å beskatte denne. Vi tar ikke stilling til om avgiftsnivået på tobakksprodukter i Norge er riktig satt med utgangspunkt i denne drøftingen, heller ikke om de økonomiske virkemidlene vil føre til at man når visjonen om et tobakksfritt samfunn.

2. PRINSIPPER FOR BESKATNING AV TOBAKK

Utgangspunktet i økonomisk teori er konsumentsuverenitet. Dette betyr at konsumentene selv vet best hvilke varer og tjenester som gir dem størst nytte eller velferd. Hvis det offentlige skal gripe inn i dette, må det være gode grunner til det. Nedenfor vil vi gå gjennom slike grunner, både prinsipielt og med et søkelys på tobakksvarer. For generelle gjennomganger av beskatning av konsumvarer, se NOU 2007: 8 og Kverndokk (2022), mens Røgeberg (2012) drøfter hva som er riktig særavgiftsnivå for tobakk.

2.1. Fiskale hensyn

Et argument for beskatning er at man ønsker å trekke penger inn i statskassa for å finansiere offentlige utgifter, dvs. en fiskal grunn. Fiskalt begrunnede avgifter bør ikke være vridende. En vridning betyr at man vil substituere seg bort fra ett produkt og over på et annet på grunn av beskatningen. Dette gir et effektivitetstap i økonomien; konsumentene kjøper ikke det som ville gitt dem høyest nytte. En måte å unngå slike vridninger på er at beskatningsgrunnlaget, dvs. utvalget av varer og tjenester som beskattes, skal være så bredt som mulig. Merverdiavgiften er et eksempel på en slik bred fiskal avgift. 

En annen måte å redusere vridninger på er å legge avgiften på varer og tjenester hvor etterspørselen ikke påvirkes nevneverdig av den. Da vil heller ikke konsumentene erstatte varen med andre i noen særlig grad. Hvor mye avgiften påvirker etterspørselen etter en vare kan beregnes ved en (direkte) priselastisitet. Et avhengighetsskapende produkt vil generelt være prisuelastisk, da det kan være vanskelig å redusere forbruket eller å slutte å bruke det selv om produktet blir dyrt i anskaffelse. Tobakk er et avhengighetsskapende produkt. Er man avhengig av tobakk vil en avgift derfor ikke nødvendigvis ha så stor effekt på forbruket. Empiriske studier bekrefter dette. En studie av priselastisiteter for 27 europeiske land (Kohler m.fl., 2023) finner en priselastisitet på -0,4 for sigaretter. Melberg (2007) finner en tilsvarende elastisitet for Norge (-0,45), og i en oppdatert studie 11 år senere (Melberg, 2018) finner han at elastisiteten har gått noe ned (-0,35). Tobakk ser dermed ut til å ha blitt mer prisuelastisk over tid i Norge. Dette kan skyldes at ved fallende prevalens vil den gjenværende harde kjerne av dagligrøykere være mindre priselastiske.

Ut fra fiskale hensyn kan derfor tobakksvarer være en kandidat for beskatning, men det vil også ha noen ulemper som vi kommer tilbake til nedenfor.

2.2. Eksternaliteter

En grunn til å gripe inn i folks valg er at de gjør valg som ikke er samfunnsøkonomisk gunstige, f.eks. ved at de ikke tar hensyn til de negative effektene de påfører andre når de konsumerer en vare (negative eksternaliteter). 

Tobakksrøyking har som nevnt store negative helseeffekter. Helseeffektene som rammer individet, er i utgangspunktet ikke en ekstern effekt. Men røykingen påvirker likevel andre individer negativt gjennom passiv røyking, kostnader for helsevesenet, men også tapt arbeidsproduktivitet, omsorgsbelastning på familie og venner, samt for tidlig død som vil være et tap for familie og venner.¹⁴ Det finnes ulike anslag på de samfunnsøkonomiske kostnadene ved røyking. Røyking er den viktigste årsaken til lungekreft. En rapport fra Oslo Economics (2021) har funnet at helsetjenestekostnadene ved lungekreft i 2019 var på over en halv million kroner per pasient. Det er vanskelig å beregne de totale eksterne kostnadene ved røyking. Ett moment som også kommer inn når disse skal beregnes, er at for tidlig død også reduserer pensjonsutgifter og andre offentlige utgifter, og de vil derfor også redusere de eksterne kostnadene ved røyking (Gruber, 2023).¹⁵

En måte å korrigere eksterne effekter på er å bruke påbud eller forbud. Dette brukes som oftest hvis de negative effektene av forbruket er veldig stort. Et eksempel er forbud mot kjøp av narkotiske stoffer. Et annet er forbud mot røyking på offentlige steder (røykeloven). Virkemidler som påbud og forbud kan ha en stor effekt på sikt.¹⁶ Nyborg og Rege (2003) viser for eksempel hvordan sosiale normer når det gjaldt røyking endret seg som følge av røykeloven, slik at mange også lot være å røyke på andre steder enn de som var omfattet av loven. Røykeloven kan dermed ha redusert passiv røyking mer over tid enn den gjorde til å begynne med.

Hvis effektene ikke er så dramatiske at man ønsker å bruke påbud eller forbud, kan man påvirke individenes valg ved hjelp av avgifter, subsidier eller andre virkemidler. Bruk av avgifter i helsepolitikken har fått en økende internasjonal interesse de siste årene, det gjelder spesielt avgifter på alkohol og tobakk, men også på usunn mat med stort innhold av fett, salt og sukker (se f.eks. Sassi mfl., 2013; Wright mfl., 2017; Lauer mfl., 2023; European Comission mfl., 2025). En avgift som er satt slik at den gjenspeiler kostnadene man påfører andre (de negative eksterne effektene), vil i føre til at individet tar de rette samfunnsøkonomiske beslutningene selv om forbruket er skadelig.¹⁷

Legger man de negative eksterne effektene til grunn for avgiftsbeleggingen, bør avgiften på ulike tobakksprodukter differensieres siden de eksterne effektene vil kunne variere, og f.eks. ikke er like store for snus og sigaretter. Dette kan føre til en substitusjon mellom tobakksprodukter slik at noen f.eks. velger å bruke snus brukes istedenfor sigaretter, da snus vil bli relativt billigere å kjøpe enn sigaretter.¹⁸ Det produktet med lavest eksterne effekter vil dermed kunne få flere brukere, men på den annen side vil det også få en høyere pris da det også får en avgift, noe som trekker i retning av lavere forbruk/færre brukere.¹⁹

2.3. Internaliteter

Folk tar ikke nødvendigvis valg som er i deres egeninteresse. En begrunnelse for myndighetene til å gripe inn kan derfor være for å korrigere dette. Det kan være to grunner til at man ikke tar valg som er i overenstemmelse med sin egeninteresse. Den første er manglende informasjon om f.eks. helseeffekter av tobakksbruk. I slike tilfeller kan myndighetene bruke informasjonskampanjer uten å måtte gå veien om å påvirke priser. 

Den andre grunnen er at man ikke i tilstrekkelig grad er i stand til å ta hensyn til negative effekter man vil påføre seg selv langt fram i tid (internaliteter). Et individ kan begynne å røyke selv om det vet at røyking har negative helseeffekter, da det f.eks. utsettes for ulike markedsstrategier, gruppepress eller har manglende selvkontroll. Det kan også ha nåtidsskjevhet, noe som fører til at det utsetter viktige avgjørelser. Man kan f.eks. utsette å slutte med festrøyking inntil man har blitt avhengig. Dette kan ha stor betydning da de fleste begynner å røyke i ung alder. Fordi røyking er avhengighetsskapende, vil individet derfor senere kunne angre på valget det gjorde.

Pechacek m.fl. (2018) finner i en ofte referert studie basert på et representativt utvalg av amerikanske røykere, at over 80 prosent av dem ønsker å slutte. Dette indikerer store velferdseffekter av tiltak mot å røyke, da de fleste røykere  vil få høyere velferd ved å slutte enn ved å fortsette å røyke. En studie på norske data finner imidlertid at andelen som ønsker å slutte er på ca. 50 prosent (Sæbø og Lund, 2023; Vedøy og Lund, 2025). I så fall vil den samlede velferdsgevinst av røyketiltak være lavere i Norge enn i USA; det vil være en større andel som vil få et velferdstap av tiltak mot røyking. Den lavere andelen som ønsker å slutte basert på de norske dataene, kan kanskje skyldes at andelen dagligrøykere har falt mye de siste årene i Norge,²⁰ slik at de det er en større andel av «den harde kjerne» røykere blant norske dagligrøykere.

Virkemidler mot internaliteter skal korrigere «selvskading» slik at personen som reguleres får høyere velferd enn før. Tiltakene bør være ønsket av røykeren selv. Hvis ikke, så er det ikke en internalitet, alternativt så tror ikke røykeren at tiltaket vil ha betydning annet enn å være en ekstra økonomisk belastning.

Også ved internaliteter kan avgifter i noen tilfeller brukes,²¹ spesielt for å hindre at man tar valg man senere vil angre på, se f.eks. Gruber (2023). Han beregner forholdsvis store avgifter basert på internaliteter for USA, og finner at kostnadene ved internaliteter langt overskrider kostnadene ved eksternaliteter. Ved at produktet blir dyrere, vil man f.eks. kunne redusere spontankjøp og muligheten for at unge begynner med røyking, en aktivitet de senere kan angre på. Det siste understøttes av Kjeld mfl. (2023) som finner at etterspørselen etter tobakk er mer priselastisk jo yngre man er, noe som blant annet kan skyldes at inntekten stort sett er lavere jo yngre man er. Avgift kan derfor være et effektivt virkemiddel for å hindre at unge begynner å røyke, men virkemidler som plassering i butikk og andre tiltak for å redusere tilgangen til tobakk vil også ha betydning.

Et problem ved bruk av avgifter er at hvis disse innføres og en person likevel fortsetter å røyke som før, vil vedkommende få lavere velferd. Avhengighet kan være en årsak til dette. Etterspørselen kan være prisuelastisk som følge av at man konsumerer et avhengighetsdannende produkt; individet ønsker f.eks. å redusere forbruket av tobakk, men klarer det ikke selv om prisen går opp. I slike tilfeller vil individet oppleve et velferdstap ved å røyke, noe som avgifter ikke nødvendigvis vil endre på. I tillegg kommer individene som ikke ønsker å slutte å røyke. Disse vil antagelig ikke endre sin adferd som følge av avhengigheten, men opplever også et velferdstap da de må betale avgiften.

Gruber’s analyse som henvist til over, er basert på at 80 prosent av røykere ønsker å slutte. De norske tallene var lavere. Dette indikerer at andre virkemidler enn avgifter kan være viktige for å korrigere internaliteter i Norge. En fordel med andre virkemidler er at de kan rettes mot individer som ønsker å slutte, uten at de rammer de som ønsker å fortsette røyke. Et slik virkemiddel er røykavvenningskurs da det kan redusere velferdstapet som avgifter ville gitt; de som ikke ønsker å slutte å røyke vil ikke ta kurset. 

Alt i alt vil en kombinasjon av virkemidler være gunstig for å korrigere for internaliteter.

2.4. Andre ulemper med beskatning av bruk

Det kan være en del andre ulemper ved å bruke beskatning av forbruk for å få ned bruken av tobakk enn de som er nevnt ovenfor. 

Hvis produktene er prisuelastiske på grunn av avhengighet, kan skattlegging gi uønskede fordelingseffekter. Røyking er overrepresentert i lavere sosioøkonomiske grupper,²² og en avgift vil derfor ramme disse gruppene hardest. På den annen side vil denne gruppen også være den som tjener mest på det i lengden, hvis avgiftene fører til mindre røyking og dermed bedre helse. For snus er bildet ikke like klart. 

Avgifter kan også gi økt grensehandel hvis avgiftsnivået varierer f.eks. som mellom Norge og Sverige, se NOU 2019: 8. Undersøkelser av forsyningskilder viser at nesten 50 prosent av sigaretter og snus kjøpes fra kilder utenfor Norge, se f.eks. Lund og Vedøy (2023). Økt grensehandel kan derfor gi et feil bilde av konsumendringen av tobakk i Norge hvis man bare legger endringen i de norske salgstallene til grunn. 

Hvis noe av utenlandshandelen innføres ved smugling, kan avgiftene også føre til mer kriminell virksomhet. Gallien (2022) finner imidlertid at selv om smugling av sigaretter finnes overalt, har smuglingen i Europa hvor det er høye avgifter, vært mindre de senere årene sammenlignet med regioner med lavere avgifter. Årsakene til smugling er flere, og høye avgifter er bare en av dem.

En konklusjon på denne gjennomgangen er at det er flere grunner til både å skattlegge og regulere tobakksbruk på andre måter. En optimal virkemiddelbruk vil være en kombinasjon av disse virkemidler. I gjennomgangen over har vi ikke tatt stilling til om det er den rette kombinasjonen som er iverksatt i dag. Heller ikke om avgiftsnivået på tobakksprodukter er riktig satt ut fra økonomisk teori og empiri. 

Bør avgifter legges på produksjon eller forbruk? 

Anta at formålet med beskatningen er å redusere eksterne effekter. Ifølge økonomisk teori kan eksterne effekter korrigeres gjennom prising slik at man får en best mulig samfunnsøkonomisk tilpasning av produksjon og forbruk. Normalt innebærer dette at det legges en avgift på forbruket da det er det som gir de negative eksterne effektene.²³ Innen miljøøkonomi (Hoel, 1994) er det imidlertid vist at man kan oppnå de samme resultatene, dvs. identiske økonomiske konsekvenser, ved å skattlegge produksjon.²⁴ De eksterne effektene kan derfor korrigeres enten ved en avgift på forbruket eller på produksjonen, men også ved en kombinasjon av disse.

Både ved en avgift på forbruk og produksjon vil prisen som forbrukeren betaler øke. Dette resultatet er gyldig selv om vi ser på tobakksrøyking og ikke miljøforurensning. Vi vil i neste kapittel se nærmere på beskatning av produksjon.

3. BESKATNING AV PRODUKSJON

3.1. Produksjonsavgift

En produksjonsavgift er en avgift på produksjon, f.eks. ved at selskaper betaler en avgift per produsert enhet. En slik avgift er mye brukt i petroleumsbeskatning, og var tidligere en viktig del av petroleumsskatteregimet i Norge.²⁵ Det diskuteres imidlertid politisk om innføring av en ny produksjonsavgift på olje for å begrense oljeproduksjonen og dermed de eksterne effektene av denne. 

Produksjonsavgift brukes også i andre sektorer. Det er en produsentavgift på laks, ørret og regnbueørret produsert i akvakulturanlegg i norsk territorialfarvann.²⁶ Det er også en produksjonsavgift på elektrisk kraft produsert i vannkraftverk²⁷ og en avgift på landbasert vindkraft som tilfaller vertskommunene. ²⁸

Formålene med en produksjonsavgift kan være ulike. For oljeproduksjon dreier den politiske diskusjonen i dag om å beskatte en eksternalitet basert på klimagassutslipp, og den vil komme i tillegg til CO₂-avgiften som er innført. For vindkraftbeskatningen er formålet å gi vertskommunene et insentiv til å etablere vindkraft, mens formålet for fisk og vannkraft ser ut til å være fiskalt.

3.2. Sektoravgift på tobakk

Det eneste tobakksproduktet som nå produseres i Norge er snus.²⁹ Andre tobakksprodukter, men også snus, importeres. Det er derfor få og små produsenter å avgiftsbelegge, og det blir et spørsmål hvordan man administrativt kan kreve inn en eventuell produksjonsavgift. I en norsk kontekst kan man velge å foreta en skattlegging av import i tillegg til å skattlegge de få produsentene som finnes, noe som også gjøres i form av en sektoravgift. 

For å produsere, importere eller eksportere tobakksprodukter, trengs en bevilling etter Tobakkskadeloven. Alle aktørene som har en bevilling, er pålagt å betale en sektoravgift. Per 30. juni 2023 var det 26 virksomheter som har en slik bevilling.³⁰

Sektoravgiften på tobakk i Norge skal dekke utvalgte kostnader i Helsedirektoratet. Dette er kostnader ved bevillingsordningen og ved ordningen for sporings- og sikkerhetsmerking av tobakksvarer, i tillegg til kostnader knyttet til drift og forvaltning av tobakkssalgsregisteret og tilsyn med grossister og visse utsalgssteder.

Størrelsen på sektoravgiftens fastsettes av Stortinget hvert år basert på hvor store kostnader den skal dekke. I 2023 var den satt til 18,9 millioner kroner. Helsedirektoratet innkrever avgiften fra hver virksomhet basert på deres andel av total særavgiftsinnbetaling foregående år, med et minstebeløp på kr. 18.000.³¹ Hvis f.eks. en virksomhet betalte 35 prosent av særavgiften året før, betaler den 35 prosent av sektoravgiften dette året.

Hvis sektoravgiften per enhet er lik for alle virksomheter, er deres andel av særavgiftene som betales inn lik deres andel av omsetningen, gitt at de produserer/importerer det samme produktet. Når sektoravgiften som betales er beregnet ut fra virksomhetenes andel av omsetningen, vil avgiften være lik per omsatt enhet. Hvis man ser bort fra et minstebeløpet, vil sektoravgiften dermed fungere som en produksjonsavgift per produsert enhet. På den annen side, hvis minstebeløpet slår inn, vil de minste virksomhetene betale en høyere avgift per enhet enn de største.

Når en sektoravgift kan defineres som en produksjonsavgift, kan den legges på tobakksnæringen basert på eksterne og interne effekter. Denne må da ses i sammenheng med hvor høy avgiften på konsum er og avstemmes mot denne. Ifølge Helsedirektoratet ble det i 2022 innbetalt nærmere 7,5 milliarder kroner i særavgifter på tobakksprodukter. Dette betyr at sektoravgiften på 18,9 millioner er marginal i forhold til særavgiften. 

En annen begrunnelse for sektoravgiften kan være fiskal. Som nevnt i avsnitt 2.1, anbefales det at fiskale avgifter legges på produkter hvor etterspørselen responderer lite på pris da dette gir få vridninger i økonomien. Et avhengighetsdannende produkt har lav priselastisitet, og kan derfor være et velegnet produkt for en fiskal avgift også på produksjonssiden, men vil som beskrevet over kunne få uheldige fordelingsvirkninger. 

3.3. Superprofitt

Ovenfor har vi nevnt eksternaliteter, internaliteter og fiskale hensyn som begrunnelse for beskatning av tobakksnæringen. Dette er en sektor med veldig høy profitt internasjonalt (se f.eks. Branston, 2021), en superprofitt, dvs. en profitt ut over normalavkastning på innsatsfaktorene. Hovedårsaken til dette er at de selger et avhengighetsskapende produkt som er forholdsvis prisuelastisk. I tillegg er det store aktører i bransjen med betydelig markedsmakt som f.eks. British American Tobacco og Philip Morris.

En høy profitt i en næring vil i kunne gi økt etablering i næringen. Selv i en næring hvor etterspørselen er prisuelastisk, vil prisen presses ned når det blir flere tilbydere. Det kan være flere grunner til at dette likevel ikke har skjedd i stor grad, slik at markedsmakten er opprettholdt. En grunn kan være at det er etableringshindringer. En annen grunn kan være at produsentene produserer heterogene produkter, dvs. at konsumentene er merkebevisste. Det er dermed nødvendigvis ikke like enkelt å komme inn og konkurrere mot et etablert merke. I tillegg kan strenge tobakkspolitiske tiltak også gi markedsmakt. Tiltak som reklameforbudet, oppstillingsforbudet og standardisert innpakning, er konkurransehindrende mellom etablerte selskaper og skaper høye etableringshindringer for nye konkurrenter.

I Norge er det også noen store aktører i tobakksnæringen. Av de 26 virksomhetene som har bevilling og som betalte sektoravgift i 2023, var det kun ni virksomheter som fikk krav om sektoravgift over minstebeløpet, mens de 17 andre virksomhetene betalte minstebeløpet på 18 000 kroner. Dette betyr at de ni store virksomhetene betalte til sammen kr 18.594.000, eller 98,4 prosent av den samlede sektoravgiften.

Bevillingen etter Tobakkskadeloven er i utgangspunktet en etableringshindring for tobakksnæringen i Norge. Bevillingen ble innført i 2021 og har antagelig ikke hatt stor betydning for virksomhetenes profitt siden 26 virksomheter har fått bevilling. En årsak til at profitten kan være høy kan likevel være at internasjonale produsenter av tobakksprodukter som sigaretter, har opprettet importfirmaer som importerer egne produkter. Dette betyr at uavhengige importører må importere nisjeprodukter. Det vil derfor være markedsmakt i importørleddet som kan gi høy profitt. Beskatning av importører kan likevel være et problem da det vil kunne skje overføring innenfor samme selskap internasjonalt. 

I enkelte næringer med superprofitt har man introdusert en ekstra beskatning. Eksempler på det er grunnrentebeskatning som vi i Norge har på en del naturressurser (olje, gass, vannkraft og oppdrettsnæringen, se f.eks. Amundsen, 2024). En grunnrentebeskatning vil i utgangspunktet ikke påvirke aktørenes produksjons eller investeringsbeslutninger, og en riktig utformet grunnrenteskatt vil derfor ikke gi effektivitetstap i økonomien (Skatteutvalget – NOU 2022: 20). Dette er i motsetning til en produksjonsavgift som kan være innført for å påvirke beslutninger.

En empirisk studie vil antagelig kunne avdekke superprofitt i flere næringer, og det kan derfor argumenteres for en ekstra skatt på superprofitt i andre næringer enn de som beskattes i dag.³² Tobakksnæringen kan være en av disse. Hvis det finnes en superprofitt i næringen, kan et argument for en ekstra beskatning være at de produserer et produkt som kanskje ville vært ulovlig om det hadde blitt introdusert i dag på grunn av de store negative konsekvensene det påfører samfunnet. Et ytterligere argument er den manglende beskatningen som blir gjort av miljøkonsekvensene i de landene som produserer tobakk. Dette argumentet innebærer at en beskatning av superprofitt kan fungere som en nest-best beskatning. Videre vil staten trenge flere inntekter framover, bl.a. på grunn av en aldrende befolkning, dvs. at det også er fiskale hensyn.

Vi har gjennomført enkle beregninger for å få indikasjoner på en eventuell superprofitt i tobakksnæringen i Norge. Basert på regnskapstall som er offentlig tilgjengelige på Proff.no, har vi valgt ut fem store aktører blant dem som har bevilling etter Tobakkskadeloven. En superprofitt bør beregnes som et gjennomsnitt over flere år, og vi har derfor valgt å se på årene 2019-2023. Noen forutsetninger ble gjort:

Superprofitten tar utgangspunkt i meravkastning på kapital. Vi har gjort beregninger for to alternative kapitalbegrep, realkapital (anleggsmidler) og eiendeler. Tobakksimport er ikke veldig realkapitalkrevende, og det begrunner derfor bruk at et utvidet kapitalbegrep basert på eiendeler.

Vi tar utgangspunkt i driftsresultat, dvs. bruttoresultat før finansinntekter og finanskostnader.

Fra driftsresultatet trekker vi fra en stipulert normalavkastning på kapital, og vi har valgt å bruke 7 prosent. NOU 2012: 26 anbefaler å bruke en realavkastning på offentlige prosjekter på 4 prosent. Da tobakksnæringen består av private bedrifter, har vi valgt en høyre kapitalavkastning enn dette. Et avkastningskrav på 7 prosent er også i samsvar med Dalen mfl. (2023) som har sett på ressursrente i kraftsektoren og petroleumsnæringen.

Superprofitt beregnes som driftsresultat fratrukket normalavkastningen på kapital for henholdsvis anleggsmidler og eiendeler. Vi har sett på både absolutte og relative tall.

Vi finner at superprofitten målt ved bruk av avkastning av anleggsmidler er veldig høy; flere hundre prosent. Dette er ikke overraskende da tobakksnæringen på importsiden som nevnt ikke er veldig kapitalkrevende. Bruker vi eiendeler som kapitalbegrep, blir superprofitten lavere, men likevel positiv for de aller fleste enkeltår og bedrifter. I de fleste tilfeller ligger den på mellom 10 og 40% av kapitalen. 

I gjennomsnitt for årene 2019-23, så finner vi en superprofitt i de fem store selskapene på ca. 4,7 milliarder kroner hvis vi bruker realkapital som kapitalbegrep, og ca. 900 millioner kroner hvis vi bruker eiendeler som kapitalbegrep. For å beregne hva en skatt på superprofitten kan gi av inntekter til staten, kan vi ta utgangspunkt i grunnrentebeskatningen. Denne varierer mellom næringer. I petroleumsbransjen, så betales det en særskatt på 56 prosent, mens for vannkraftverk er den effektive grunnrenteskatten 37-45 prosent av grunnrenta. Hvis vi tar utgangspunkt i 37 prosent, så vil en skatt på superprofitt i tobakksnæringen gi henholdsvis ca. 1,7 milliarder og 330 millioner kroner avhengig av hvilket kapitalbegrep som legges til grunn. 

Alt i alt indikerer våre beregninger at det er en superprofitt blant store aktører i tobakksnæringen i Norge, og at dette kan gi betydelige skatteinntekter.

4. BRUK AV SKATTEPROVENY

Uavhengig av om begrunnelsen for en sektoravgift eller en beskatning av superprofitt er negative eksterne effekter, internaliteter eller fiskal, vil den gi skatteinntekter til staten. I utgangspunktet bør ikke skatteinntekter øremerkes et spesielt formål. Årsaken til dette er at inntektene bør brukes der de kaster mest av seg. En øremerking vil ikke nødvendigvis føre til det. Det finnes likevel unntak fra denne først-best regelen. 

En del skatter eller avgifter møter stor motstand i befolkningen og i næringslivet. De kan bli enklere å innføre med øremerking. Alternativet er da ikke lenger en først-best situasjon, men en situasjon der valget står mellom ikke å innføre avgiften, noe som er negativt hvis den er ment å prise eksterne effekter, og å innføre den med øremerking av inntektene. Dette blir en avveining som myndighetene må ta. Studier viser at selv om røykere kan være negative til avgiftsnivået på tobakk, kan de være positive til en avgiftsøkning hvis økningen finansierer tiltak for de som ønsker å slutte å røyke (se f.eks. Wilson mfl., 2010, for en studie i New Zealand). Wright mfl. (2017) skriver også i sin litteraturoversikt, at en øremerking av helseavgifter til helsetiltak, vil kunne øke den sosiale aksepten for skattleggingen. Forskning innen miljøøkonomi finner lignende resultater. Miljøavgifter er mer sosialt akseptable hvis de øremerkes miljøtiltak, se f.eks. Maestre-Andrés m.fl. (2019). I EU øremerkes også mesteparten av auksjonsinntektene fra salg av utslippskvoter for klimagassutslipp til klimatiltak. 

Et annet argument for øremerking er at det kan redusere negative fordelingsvirkninger av tiltaket. Et forslag som er mye diskutert internasjonalt, er å fordele inntektene fra CO₂-avgifter ut igjen til befolkningen.³³ Hvis de f.eks. deles ut med et likt beløp per innbygger, vil det ha en mye større betydning for fattige husholdninger enn rike. 

Som nevnt over er inntektene fra sektoravgiften på tobakk øremerket for saksbehandling i Helsedirektoratet. Det er i utgangspunktet ingen god begrunnelse for øremerking av avgiftsproveny til offentlig administrasjon. Selv om saksbehandlingen er tobakksrelatert, vil det være vanskelig å begrunne øremerkingen basert på sosial aksept eller fordelingsvirkninger. En finansiering direkte over statsbudsjettet som dekket all virksomhet i Helsedirektoratet, vil være en bedre finansieringsmodell.

Det er flere ulike tobakksreduserende tiltak som kan være gjenstand for øremerking basert på sosial aksept og fordelingsvirkninger. Ett av dem kan være røykeavvenningskurs. Slike kurs kan finansieres direkte over statsbudsjettet. Likevel kan en øremerking av en sektoravgift på tobakk til røykavvenningskurs ha positive fordelingseffekter da røyking er overrepresentert blant folk med lav utdanning og inntekt. Det er imidlertid avhengig av at det er denne gruppen som melder seg på kursene. Hvis det er de ressurssterke som melder seg på, kan fordelingseffektene bli forverret. Siden en sektoravgift vil øke prisen på tobakksproduktet, vil det dermed kunne gis en bedre begrunnelse for en slik øremerking enn en øremerking til drift av offentlig administrasjon. 

5. KONKLUSJONER

I denne artikkelen har vi sett på argumenter for skattlegging av tobakk. Hovedargumentet for skattlegging er å begrense eksternaliteter og internaliteter. Disse vil variere for de ulike tobakksproduktene. Tobakk kan også skattlegges av fiskale grunner. Blant annet fordi tobakk er et avhengighetsdannende produkt, vil det være optimalt å supplere skattlegging med andre virkemidler. Ett slikt virkemiddel er å tilby røykavvenningskurs.

Norge har forpliktet seg gjennom den internasjonale Tobakkskonvensjonen til å «utvikle og iverksette effektive programmer for å fremme tobakksavvenning …». Regjeringen har fulgt opp dette i Folkehelsemeldingen ved å ha et delmål om at alle som vil skal få gratis hjelp til å slutte å røyke. Den har også gjennomført et treårig pilotprosjekt for røykeslutt i Vestre Viken. Det er så langt ikke avsatt penger til et nasjonalt røyksluttprogram. Utgangspunktet for denne artikkelen har vært å vurdere økonomiske virkemidler for å finansiere tiltak som fremmer røykeslutt. Slike virkemidler kan f.eks. være en sektoravgift eller beskatning av en superprofitt. 

En sektoravgift på tobakksnæringen vil være en avgift som legges på importører og produsenter av tobakk i Norge. Den vil fungere som en produksjonsavgift. Basert på økonomisk teori, kan en produksjonsavgift brukes sammen med eller istedenfor en særavgift for å korrigere for eksterne effekter og delvis også internaliteter. Dette er ikke et argument for en høyere beskatning av tobakk i Norge, men et argument for at eksternaliteter og internaliteter kan avgiftsbelegges på ulike måter. Det kan imidlertid være argumenter for en ekstra skattlegging av tilbydere basert på en eventuell superprofitt i næringen. Våre beregninger indikerer at det er en superprofitt blant store aktører i tobakksnæringen i Norge, og at en beskatning kan gi betydelige inntekter.

Hvis en avgift skal brukes til å finansiere tiltak som f.eks. røykavvenningskurs, vil det innebære en øremerking av skatteprovenyet fra denne avgiften. Øremerking av skatteinntekter er i utgangspunktet ikke samfunnsøkonomisk optimalt. Det kan likevel forsvares hvis det gir sosial aksept for tiltaket. Uten sosial aksept vil enkelte tiltak som er gunstige for samfunnet være vanskelig å få gjennomført. I dette tilfellet kan argumentet være at en sektoravgift vil kunne øke prisen på tobakk og dermed legge en ekstra belastning på de som er avhengige av tobakk. Siden røyking er overrepresentert i lavere sosiale grupper, vil dette ha uheldige fordelingsvirkninger. En øremerking av inntektene slik at de tilbakeføres brukerne, vil dermed kunne ha gode fordelingsvirkninger gitt at de har størst effekt på denne brukergruppen, og også gjøre en avgift mer sosialt akseptabel.

Fotnoter:

1. Denne artikkelen bygger på Kverndokk (2024) som er en rapport fi-
   nansiert av Kreftforeningen. Takk til Kristin Byrkje, Maxime Com-
   paore, Hege Eliassen, Michael Hoel, Hans Olav Melberg, Ole Jørgen
   Røgeberg, to anonyme konsulenter og redaktør Lars-Erik Borge for
   kommentarer. ↩︎
2. Epost: snorre.kverndokk@frisch.uio.no ↩︎
3. Se f.eks. Zafeiridou mfl. (2018). Blant annet gir den årlige utslipp på
   ca. 80 millioner tonn CO2-ekvivalenter, den har giftige utslipp som på-
   virker økosystemene, og den er vannintensiv; i gjennomsnitt har hver
   sigarett et vannavtrykk på 3,7 liter. Ferskvannsressurser kan dermed
   bli negativt påvirket. Verdifulle arealer går også tapt. Ifølge WHO har
   anslagsvis 1,5 milliarder hektar med hovedsakelig tropisk regnskog
   gått tapt siden 1970 som følge av tobakksproduksjon. Røyking gir også
   miljøavfall som sneiper, snusposer og e-sigaretter, hvorav sigarettsnei-
   per er en stor kilde til mikroplast i naturen. Se: https://www.who.int/
   europe/news/item/30-05-2022-eu-ban-on-microplastics-stubs-out-
   cigarette-butt-pollution. ↩︎
4. https://www.ssb.no/statbank/table/05307 ↩︎
5. https://lovdata.no/dokument/TRAKTAT/traktat/2003-05-21-19 ↩︎
6. Lov om vern av tobakksskader, se https://lovdata.no/dokument/NL/
   lov/1973-03-09-14 ↩︎
7. I dette prosjektet var det 28,6 prosent som rapporterer at de hadde slut-
   tet helt å røyke. Dette er høyere enn andre studier finner. Basert på
   innvendingene nevnt over, skriver forfatterne av evalueringsrapporten
   bl.a. «På denne bakgrunn er det grunn til å anta at det selvrapporterte
   effektestimatet på 28,6 prosent i vår studiepopulasjon sannsynligvis er
   en del bedre enn det vi utfra forskningslitteraturen på område har grunn
   til å tro kan være tilfelle». ↩︎
8. https://www.skatteetaten.no/bedrift-og-organisasjon/avgifter/saravgif-
   ter/om/tobakk/ ↩︎
9. https://www.helsedirektoratet.no/tema/tobakk-royk-og-snus/bevil-
   lingsordning-for-import-eksport-og-produksjon-av-tobakksvarer-og-
   produksjonsutstyr ↩︎
10. Det er ingen god økonomisk begrunnelse for dette, og flere utvalg har
    foreslått å avskaffe tax-free-ordningen, se f.eks. NOU 2022: 20. ↩︎
11. https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/nyheter/2023/juni-2023/pro-
    dusentar-ma-betale-for-opprydding-av-plastforsopling/ ↩︎
12.  https://www.who.int/news-room/feature-stories/detail/countries-
    share-examples-of-how-tobacco-tax-policies-create-win-wins-for-de-
    velopment-health-and-revenues ↩︎
13. https://www.fda.gov/tobacco-products/manufacturing/tobacco-user-
    fees ↩︎
14. Det legges ofte vekt på virkningene av passiv røyking og belastninger
    på helsevesenet når man studerer negative eksterne effekter av røyking.
    De andre effektene som er nevnt gjelder også mange aktiviteter og for-
    bruk som f.eks. kosthold, risikosport, manglende fysisk aktivitet osv.,
    uten at alle disse nødvendigvis bør være gjenstand for skattlegging. ↩︎
15. Helsedirektoratet (2010) gjør et forsøk på å beregne de samfunnsøko-
    nomiske kostnadene, og oppgir store intervaller avhengig av hva man
    legger til grunn av negative eksterne effekter. En svakhet ved denne
    studien er at de ikke korrigerer de eksterne effektene for reduserte of-
    fentlige utgifter til pensjon og omsorgstjenester som skyldes for tidlig
    død. ↩︎
16. Forbud mot bruk av visse rusmidler kan også ha store negative konse-
    kvenser som f.eks. framvekst av illegale markeder og kriminalitet, se
    f.eks. Røgeberg (2018). ↩︎
17. Dette gjelder i fravær av internaliteter som vi kommer tilbake til ned-
    enfor. ↩︎
18. I 2024 økte Sverige avgiftene på sigaretter med 9 prosent, og senket
    samtidig avgiftene på snus med 20 prosent. Begrunnelsen for denne
    avgiftsendringen var at dette var et effektivt tiltak mot sigarettrøyking.
    I Norge har det vært en lignende diskusjon om å styrke slik skade-
    reduserende substitusjon hvis målet er et røykfritt (ikke tobakksfritt)
    samfunn. ↩︎
19. Argumentet med avgiftsbelegging basert på eksterne effekter er for-
    ankret i økonomisk teori. Økonomisk teori tar ikke utgangspunkt i at
    man skal nå et visst nivå på forbruket, men at man skal korrigere im-
    perfeksjoner i markedet. Det kan være andre argumenter for en annen
    avgiftspolitikk basert på et folkehelseperspektiv. Man kan f.eks. ha en
    målsetting om at unge ikke skal begynne med snus. I det tilfellet kan
    avgiftene settes høy for å redusere tilstrømmingen av nye brukere. Et
    annet argument kan være at man ikke kjenner til virkningene av nye
    produkter. Da vil det være vanskelig å avgiftsbelegge ut fra eksterne
    effekter, og man kan isteden bruke et føre-var-perspektiv. Det kan være
    å forby produktet til virkningene er mer kjente, eller å ha en høy be-
    skatning for å unngå at unge begynner å bruke det. ↩︎
20. En lavere direkte priselastisitet over tid som ble funnet i Melberg
    (2018) og referert over, kan også tyde på at andelen som ønsker å slutte
    og røyke har gått ned. ↩︎
21. Allcot m.fl. (2019) gir en oversikt over hvordan man kan måle inter-
    naliteter. Deres studie er basert på sukkerdrikke, men prinsippene vil
    også være gyldige for tobakk. ↩︎
22. https://www.fhi.no/le/royking/tobakkinorge/bruk-av-tobakk/royking-
    og-sosial-ulikhet/?term= ↩︎
23. Her ser vi bort fra de eksterne effektene ved produksjon av tobakk og
    tobakksprodukter i andre land. I utgangspunktet er det landet selv som
    skal avgiftsbelegge disse. ↩︎
24. Hoel (1994) viser at det i en lukket økonomi vil være likegyldig om
    man velger en avgift på forbruk eller produksjon, mens i en åpen øko-
    nomi vil det være en optimal kombinasjon av disse som bl.a. avhen-
    ger av priselastisiteter. Dette resultatet skyldes settingen det er utledet
    i, nemlig en avgift på klimagassutslipp. Da har konsumet av fossile
    brensler i andre land betydning for konsumentene i Norge gjennom
    de negative virkningene av utslippene. Når det gjelder tobakksbruk,
    får man ikke disse effektene og en lukket økonomi vil derfor være den
    relevante sammenlikningen. ↩︎
25.  https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/1997-06-27-653/
    KAPITTEL_7#%C2%A739. ↩︎
26. https://www.skatteetaten.no/bedrift-og-organisasjon/avgifter/saravgif-
    ter/om/fisk/. ↩︎
27.  https://lovdata.no/dokument/SFO/forskrift/1993-06-02-429. ↩︎
28.  https://www.skatteetaten.no/bedrift-og-organisasjon/avgifter/saravgif-
    ter/om/vindkraft/. ↩︎
29. Det produseres snus i Trondheim (Snusbonden) og på Våler i Innlandet
    (NOR snus). Begge disse produsentene er i etableringsfasen og produ-
    serer i relativt liten skala. ↩︎
30. https://tbr.helsedirektoratet.no/. ↩︎
31. https://www.helsedirektoratet.no/tema/tobakk-royk-og-snus/bevil-
    lingsordning-for-import-eksport-og-produksjon-av-tobakksvarer-og-
    produksjonsutstyr ↩︎
32. Se f.eks. diskusjonen om superprofitt i velferdssektoren: https://www.
    nhh.no/nhh-bulletin/artikkelarkiv/2020/desember/superprofitt-i-vel-
    ferden/ ↩︎
33. Dette er innført i provinsen Saskatchewan i Canada. ↩︎